1979年后侨房政策法规探讨现状及反思

赖德繁

(华侨大学 公共管理学院 福建 泉州 362021)

一、前言

在1979年十一届三中全会召开后，对“文革”期间犯下的错误进行拨乱反正，我国的侨务事业在1979年后也走向了正常的发展轨迹。就我国侨房而言，中央高层以及地方政府先后颁布实施侨房退还以及落实退还政策和法律法规。直至今日三十年以来全国各地的侨房退还才得以趋于全部落实。这三十年来的侨房退还落实过程充分反映了1979年后的中国政府社会管理执行力的迹象。对侨房的退还落实鲜有专家学者探讨，即在中国华侨房产政策研究方面相对于中国华侨政策研究而言显得非常薄弱。笔者认为在构建中国和谐社会的时代大背景下，为了构建和谐侨乡开展晚清之后的侨务政策研究显得意义重大并且形势紧迫，新中国后的侨务政策研究中，侨房政策研究的重要性更为突出，因为侨房政策时保护华侨、归侨、侨眷的权益的直接载体。这突显出了当下开展侨房政策研究的紧迫性。基于此，笔者为了方便侨房政策的后续人员开展研究，对先贤的研究成果做系统的梳理与总结，希望此项工作能为侨房政策研究以及保护华侨、归侨、侨眷的权益有所助益。

二、1979年后侨房政策法规探讨现状

第一，侨房政策执行角度。廖承志[1]对1979年前我国土地政策执行中因工作人员素质不高，政策宣传不够等偏差造成的侨房问题。庄善裕[2]在1980年代前期对“文革”期间侨房侵占主体进行了分类，并主张使用法律武器要回被侵占的侨房，但是受我国法制建设进程的限制，在当时必不可行。陈河清[3]和赖松龄[4]分别总结了1990年代前后广西省、广东省政府执行侨房返还的有益经验。学者黄仁生作了更为深入的分析，他客观公正的指出了部分政府领导人员把落实侨房政策当成“争取侨心”、“发挥侨的优势”、“引进侨资”手段的功利主义思想[5]，并引出了市场经济发展后由于旧城区改造征地拆迁侨房，政府部门使用行政手段强行侨房业主拆迁安置出现的新侨房问题。他是首位从法理人人平等的原则上审视了侨房政策落实过程中存在的弊病，从学理上而言，这对今后侨房政策的落实具有很大的民主进步意义。王枫揭示了国家安置归侨的华侨农场被侵占后，归侨以《中华人民共和国归侨侨眷保护法》及《中华人民共和国归侨侨眷保护法实施办法》的规定，向政府反映要求落实法规时，有些市县和主管部门互相推诿，没有人认真执行，致使所在地华侨农场、林场的问题久拖不决[6]。第二，经济利益角度。中国实行市场经济以后，社会结构发生了某种程度上的变迁，使得原本界线模糊不清的侨房又衍生出了侨房中的经济适用房等。有学者指出除了珠海等历史遗留问题不复杂的城市外，大多数城市的经租户讨回祖屋的行动推进得并不顺利。其中的关键原因在于，数十年的流变之后，目前附着在各城市经租房上的利益已经不仅数量巨大，而且盘根错节。在其中有直接利益的，不仅有经租房的业主和事实上住着经租房的租户，还有地方上的房管部门。要想改变某个既有的利益格局总是很难的[7]。因各地情形不一，除了经济适用房以外，各地出现了不同名目的各种房，例如厦门的申购房等。因此，落实侨房政策变得更为复杂，对此复杂的情形，笔者认为只有通过历时性的分析，把握中国近代社会结构的变迁，梳理侨房的历史时间脉络，才能顺利的解开落实侨房政策中经济利益纠葛的结。第三，侨房财产的法律保护。先贤毛起雄对侨务法律权益做过相关探讨和法律条文阐释外，陈少英[8]全面探讨了华侨房地产权益保护的各项法律适用问题如华侨房地产产权、买卖、租赁、典当、继承、拆迁的法律保护，并回顾了落实侨房政策的历史沿革。以上著述由于受该学科特征的限制，都只是基于文本上的解析，即仅仅是把有关归侨、侨眷保护的法律抽象语言解读为平素的生活语言。而对于中国官方政府本身在应用、执行华侨房产政策时以及侨房政策，归侨侨眷保护法本身的内在关系未作探讨。

三、反思

侨务政策中最应为关注的是侨房政策研究，侨房政策也是侨务政策研究中比较薄弱的内容层面。就侨房政策研究而言多数都是浅显的事件表象记述。对侨房问题的学术研究为数不多，并且很零碎，缺乏系统性和历时性的跟踪研究。第一，从分析角度而言。当前学界对华侨房产政策贯彻实施的探讨都是基于学者专业背景单一的角度，缺乏多角度的考察分析。第二，分析方法上，基本上是基于文本上的分析，然而对实际的贯彻实施调查相对不足这很大程度上影响了结论的可信度。对华侨权益保护的探讨是一个专项系统工作，从华侨房产政策贯彻实施这方面的探讨可以看出，学界对其分析的深度不够，比如在探讨侨房利益纠葛时，黄仁生只是提及而未深入分析，在这之后的学者也只是提出了侨房主体之间的利益格局而没有提出解决之道。另外，华侨房产政策贯彻实施的主体是中国政府官方机构，这个主体应该摆在首要位置作为分析的重要对象，但是当前以侨房政策贯彻实施为内容对这一官方政府执行主体的分析尚没人涉足，有的只是行政学界的专家学者们仅基于文本，咬文嚼字对政府行政理念，政府执行力等方面的学理论说。

基于以上分析，笔者认为:首先，对华侨房产政策贯彻实施，做一个长时段的历史考察实属必要。其次，开展实地调查即对华侨房产政策实施地的华侨、归侨、侨眷当地其他民众以及各政府工作部门和相关公共事务管理组织等做专项调研。最后，通过查阅、分析档案、政策法律法规等资料文本对华侨房产政策贯彻实施系统梳理。利用个案研究方法以华侨房产政策贯彻实施为内容，分析中国官方政府在执行这一政策的执行能力，以探寻政府执行侨房政策中的困境。从而探讨应对执行侨房政策中的困境以提升政府执行能力，最终更有利的保护华侨、归侨、侨眷的权益。

[1]廖承志文集《侨乡的土地改革》这是廖承志在一九五三年十一月召开的全国侨务扩大会议上所作的题为《四年来侨务工作报告》的一部分该文收录于廖承志文集:233—238；详见廖承志文集:236.

[2]庄善裕.提高认识运用法律武器确保华侨房屋不受侵犯[J].华侨大学论丛,1983-3.

[3]陈河清.略谈广西落实华侨私房遗留间题[J].

[4]赖松龄.广东侨乡土地改革的偏差及其纠正[J].

[5]黄仁生.解决侨房问题的关键何在[J].

[6]王枫.归侨侨眷权益保护中的喜与忧[J].台港澳侨.

[7]为什么经租房政策迟迟出不了台，原因只在一个老道理:改变一个既有利益格局总是很难的.经济期刊,2004-1:41.

[8]陈少英.华侨房地产权益的法律保护[M].吉林人民出版社，2001.