中国古代土地制度沿革及其启示

李 兰

（河南师范大学社会发展学院 河南 新乡 453007）

土地制度是反映人与人、地与人之间关系的重要制度，它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分[1]。正所谓上层建筑对经济基础具有反作用，所以认真研究分析我国土地制度的沿革与变迁，对于建立和发展具有中国特色的社会主义土地经营制度，有着十分重要的现实意义。在延续了两千年的封建社会中，土地制度在作为统治者规范社会秩序，增加政府收入等方面发挥着重要作用。通过对历代土地制度的考察，获得先人治理国家的得与失，从历史中吸取一些经验教训，对我们今天的土地改革将大有裨益。

一、古代土地制度的沿革

秦的统一，结束了春秋战国以来的分裂割据局面，建立了我国历史上第一个统一的多民族的封建国家。有了统一的政治环境，土地制度也就有了统一的规定，因此对历代土地制度的研究追溯到这一时期最为合适。

秦国在统一之前，实行爰田制，就是3年一易田，以使民众所受之田能好坏轮换。由于田地种植3年之后，地力损耗竭尽，需要抛弃荒置若干年，所以农民便易地迁徙到别处，另去开垦生荒地或经过休闲的田地。虽然承认土地私有，但保留了一定数量的休耕地，政府对土地的使用权干预较多，而赋税的征收也比较繁琐。统一之后，这种土地制度和赋税制度已经不能适应形势发展的需要。因此，秦始皇在公元前216年“使黔首自实田”[2]，即让老百姓（黔首）如实上报自己的所有土地（包括耕地和休耕地）。在此基础上，废除爰田制，在全国范围内推行土地私有制。

自从刘邦建立了汉朝之后，秦朝时确立的土地制度也慢慢发生变化。但总的来说汉朝存在三种土地所有制形式：封建国家土地所有制，地主土地所有制，自耕农土地所有制。自东汉灵帝以后，地主阶级的残酷剥削，长期不断的豪强兼并战争，使广大北方地区的农业生产遭到严重的破坏。为了解决这一问题,三国时的曹操接受了枣祗在许昌一带开垦土地，实行屯田，以解决粮食危机。屯田包括两种形式，最早的是民屯。规定“奴婢各五十人为一屯”[3]，一般解释为一屯奴婢数为五十人。之后又增添了军屯，生产者主要是现已正规军，他们在督将率领下，五里置一营，每营六十人，且租且守，所收粮谷全部交由度支系统的官吏保管分配[4]。

北魏初，华北、中原一带因长期战乱，土地荒芜，民多荫附，甚至有的一宗就近万家，严重影响政府赋役征收。太和九年(公元485年)，北魏政府颁布均田令和均田诏。但均田制的大规模实施却是在隋唐时期。隋朝的开拓者隋文帝为了稳定社会秩序，争取民心，缓和阶级矛盾，制定了比较人性化的土地制度，均田制比以往朝代相比农民人均获得的土地都明显的增多。丁男每人受田100亩，其中20亩为永业田，80亩为口分田。妇女40亩为口分田，死后归还国家，为永业田，可传给子孙，奴婢授田与良人同，但受田奴婢人数有限额，依占有奴婢者的爵位、官品、身份人数不等，丁牛1头授田60亩，每家限 4头[5]。

隋末唐初10余年大规模的战争造成了大面积的土地荒芜和严重的户口减耗。尤其是北方地区，战乱之后，千里无人烟，城邑萧条的情况相当普遍。对于急于求成的唐初统治者来说，推行均田制，恢复农业生产，不仅具备良好的条件，而且势在必行。18岁以上的男子受永业田20亩，口分田80亩，唐代均田令中，增加了对其他社会成员特别是某些非农业人口授田的内容。其制：老男、笃疾、废疾受口分田40亩；寡妻妾受口分田30亩，如为户主，则受口分田30亩永业田20亩；道士、和尚受田30亩，女冠，尼姑受田20亩[6]。唐朝均田制与前朝相比，内容最为详备并取消了?奴婢、妇女及耕牛受田，增加了对工商业者、僧侣的受田，从一个侧面反映了人身依附关系的变化、工商业及寺院经济的发展。

唐中期以来，随着社会经济的发展，开始出现了更利于地主阶级利益的租佃契约的剥削形式。到了宋代，由于实行“不抑兼并”[7]的土地政策，土地买卖盛行，土地私有制进一步发展，租佃制便在宋代普遍发展起来。

宋朝新田制不抑兼并、有钱则买、无钱则卖，田主佃户之间形成租佃契约关系。这是古代专制社会中生产关系的一次调整，是认识宋代社会的基础。宋代社会由此出现了许多新的面貌，而两税法的出现则是这众多新面貌的典型。两税法将税收依据从人头转变为财产，同时也就意味着社会剥削关系实现条件的转变，也就是说，剥削的主要依据从控制人身转变为控制生产资料。然而，剥削是对被剥削者劳动的攫取，如果没有相应的劳动者，控制生产资料并不能达到剥削的目的。因此，要使依据生产资料便可实现剥削的社会经济关系得以确立，首先必须使劳动力相对自由化，也即解除农民身上所背负的人身控制关系，而这一点，在宋代得到了实现。

明朝承元朝之后，处于中国封建社会晚期，土地制度和其他各项典章制度一样，“多因前代旧制”。当然也有自己的一些创造，显示时代风貌与特征。其“土田之制，凡二等：曰官田，曰民田。初，官田皆宋、元时入官田地。厥后有还官田，没官田，断入官田，学田，皇庄，牧马草场，城堧苜蓿地，牲地，园陵坟地，公占隙地，诸王、公主、勋戚、大臣、内监、寺观赐乞庄田，百官职田，边臣养廉田，军、民、商屯田，通谓之官田。其余为民田”[8]。《明史·食货志》的这段话，大体概括了明朝土地的种类及其归属和官田的内涵。

清朝接替明朝在全国的统治,它的基本原则就是“法明”,即大体上推行明朝的社会制度,但是也有它本身的独特之处。清初康熙时，政府将明代宗室藩王所遗田产改归原耕种佃农所有的土地，又称更名地。1669年康熙下令停止圈地，并且宣布尚未被圈占的明朝藩王的土地，“给予原种之人，改为民户，号为‘更名地’，永世为业”[9]。更名田促进了经济的恢复和发展，在一定程度上缓和了清朝前期尖锐的阶级矛盾和民族矛盾。

雍正帝时，在以康熙五十年的人丁数为固定丁数的基础上，推行“摊丁入亩”的办法，把丁税平均摊入田赋中，征收统一的地丁银，它结束了中国历史上人丁，地亩双重征税标准，把税收归并为单一的土地税，从而简化了税收的原则和手续，在一定程度上改变了赋税不均的严重情况，使国家的丁银收入有了保障，为建立起集中管理和监督的财政体制提供了可能[10]。

从秦朝到清朝的土地改革可以看出历代统治者为了稳定自己的统治所做出的努力，尽管是为了统治者自身的利益，但在客观上促进了社会的和谐与进步。改革的实施都是在生产力的进一步发展的基础上，改革实施的结果则是生产关系进一步适应了生产力的发展，进而推动了社会的进步。

二、对现行土地制度的启示

我国现在的土地制度国有和集体两种所有制形式，即城市土地属于国家所有，土地的所有权由国务院代表国家行使；农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有以外属于集体所有。农户使用和经营的宅基地和承包地、承包山也属于集体所有。但是现行的土地制度在取得了很大的成就之外也存在许多问题，正所谓以史为鉴，通过对以上的了解，对我们土地制度的其实有以下几点。

第一，实行税收优惠政策。在历代封建王朝的统治中特别是新王朝的刚刚建立，大部分都通过了“休养生息”的政策，它的代表性政策便是降低税收。这一举措给我们现今国家建设的启示便是实行税收优惠政策。目前耕地保护的激励政策替代对农产品直接价格补贴已是一种国际发展的趋势。为了保证耕地生产的经济效益，激励农户耕种。主要途径一是减免各种税费，其次是对一些基础设施建设进行公共投资，从而降低农产品的生产成本。在耕地比较吃紧的地方还可以通过征收高额的资产税或土地开发交易税，来抑制人们对耕地的开发，并获得更多的用于道路等基础设施建设的公共服务资金。

第二，提供制度保障。在历代帝王的统治中总会有许多关于土地方面的政策出台，“两税法”、“一条鞭法”、“均田令”等则是出台众多政策的典型。这些法令的实施都在一定程度上促进了经济的发展，因此，尽快把保护耕地和促进农业纳入更加完善的法制化、制度化成为亟待解决的问题。政府应加强耕地的保护立法，特别是处理好经济建设与耕地保护的关系。首先，正确处理好建设与耕地保护的关系，对于经济发展占用耕地，理想的目标是，以尽可能少的占用耕地面积，实现高度集约化的土地利用，使有限的农田绿地得以保存，从而满足社会对农产品增长的需要。非农占用耕地的扩大，在现在经济起飞的阶段不可避免，强行禁止的政策只能导致本地本应加快的城市化、工业化和现代化的进程被人为地拖迟，关键是我们应在建设过程中抵制乱征、乱占、滥用和浪费撂荒耕地倾向。其次，要建立专门机构，加强统一领导、规划和管理。第三，编制基本农田保护区规划和建设规划，国家要建设，耕地要保护都是不以人们主观意志为转移的经济发展的客观必然。有效克服经济建设与耕地保护之间的矛盾，划定基本农田保护区，统一规划布局，是一种切实可行的对策选择。一方面要编制和制定落实各类基本农田保护规划和耕地保护条例及有关政策，通过规划和立法的方式划定基本农田保护区。另一方面要编制国家建设与布局的总体规划，在基本农田保护区之外划定开发区，对各类开发区的建设数量、区域布点、占地规模、功能结构、开发性质等进行统一的界定。

第三，实行大规模经营。改革开放以后的小农是集体土地所有制下的小农，而非以前的私有化小农，地权的村组属性凸显，土地与农民的关系是村有民享，也有研究者称为“共有与私用”。由此便衍生出土地调配的村组成员权原则，即农民家庭因生死婚嫁等人口变化，而不断调整和分配土地的需求和权利，这一需求和权利因户籍而产生，因此使土地细碎化趋势继续强化。与此同时，土地细碎化也是导致前几年各地普遍出现的进城农民抛荒土地现象的原因之一。因为土地细散化必然导致农户承包地规模太小，收益不大。面对这一现实，农户为了获得额外收入，不少农民将土地转租，用于非农业生产，久而久之必然导致耕地的流失。为了解决这一问题，有必要构筑适度规模经营格局的新路径，把土地大规模的承包给有能力经营的农户，承包者给予土地所有者的农户一定的租金，而且在此过程中培养有生产和经营能力的新型农业大户。我们可以把这些农业大户形象地称为“大佃户”。农民暂时不放弃对土地的最终处置权，而先将土地逐步集中到一些农业大户手中，以实现适度规模化。由此形成所谓“小地主”（拥有使用权的农民）——“大佃户”（农业承包大户）模式[11]。

总之，通过对古代土地制度精华的借鉴，并且坚持与时俱进，勇于创新的精神，逐步完善我国现有的土地制度，切实做到节约土地资源，对保障我国粮食安全，促进我国经济的发展，完成中华民族的伟大复兴这一使命具有重要的意义。

[1]廖小军.中国失地农民研究[M].北京:社会科学文献出版社,2005:5.

[2]安作璋.中国通史:修订本上册（秦汉时期中古时代第四卷）[M].上海:人民出版社:108.

[3][4]马植杰.三国史[M].北京:人民出版社1994:212-227.

[5]王仲荦.隋唐五代史:上[M].上海:人民出版社:224.

[6]张岂之.中国历史:隋唐辽宋金卷[M].北京:高等教育出版社2001:71.

[7]张国刚,杨树森.中国历史:隋唐辽宋金卷[M].北京:高等教育出版社2001:271.

[8]王毓铨.中国通史:明时期中古时代:上[M].上海:人民出版社2004:551.

[9]王士立.中国古代史:下册[M].北京:北京师范大学出版社1999:440.

[10]张岂之.中国历史:元明清卷[M].北京:高等教育出版社2001:309.

[11]吴毅.理想抑或常态：农地配置探索的世纪之摆》——理解20世纪中国农地制度变迁的一个视角[J].社会学研究:双月刊,2009,(3).