浅谈城建档案馆接收范围

王 莉 张继红

（齐齐哈尔市房地产产权市场管理处 黑龙江 齐齐哈尔 161000）

通过对全国几个城市城建档案馆对公众公开受理的归档接收范围调查看，发现各个城建档案馆的归档接收范围都大幅度超出了国家档案局《城市建设档案归属与流向暂行办法》（以下简称《暂行办法》）所规定的归档接收范围。比如对于城建档案的主要组成部分——城市的工业、民用建筑《暂行办法》第二章第五条第四款明确规定，“城建档案馆的接收进馆范围是总平图、综合管线图、主要建筑物竣工图、项目审批、设计说明工程地质报告和竣工验收文件。但实际上许多城市的城建档案馆，对工业民用建筑的接收范围，除此之外还包括了大量的施工过程文件和监理文件。这些超越规定接收的档案数量是《暂行办法》规定接收范围档案数量的几倍。接收范围过宽的问题普遍存在于各地城建档案馆，值得思考。

一、城市建设档案归属与流向的规定应以《暂行办法》规定为准

对于建设工程档案的管理，国家档案局的有关文件已基本构成了一个体系，该体系对工程建设项目相关的各个主体的档案管理职责进行了合理的分配，如对建设单位、施工单位的应归档接收范围等。城建档案馆作为公共文化事业机构，其肩负的职责是保管对国家和社会有保管利用价值的档案，而每个企事业单位的档案按规定应由本单位归档保管，不应由城建档案馆收集归档。否则，城建档案馆不但会不堪重负，保管不好接收范围内的档案，而目重复保管档案也会造成人力和资源浪费。对城建档案馆接收范围规定的科学客观性在实践中已经得到检验。根据对建设工程档案的利用统计，95%的利用集中在《暂行办法》规定的接收范围内文件，对施工过程文件的利用仅占5%，而目这5%也是建设施工单位为了备份保存而进行的整套复制利用，是利用转移，即档案馆接收了该部分档案而使建设施工单位无法收集归档而产生的利用。这正好说明了归档范围过宽给建设施工单位带来的不便。在合法性方面，国家档案局作为国家档案行业行政主管部门对城市建设档案归属与流向作出规定是依法履行职责，是其履行职责积极作为的体现。因此为了档案事业的健康发展，《暂行办法》应得到切实贯彻执行。

二、超越《暂行办法》规定，大幅度扩大城建档案馆接收范围会带来不良后果

（一）严重浪费馆藏资源，提高档案管理的成本

超出《暂行办法》规定的接收范围而进馆的档案，如前所述，对于城建档案馆并无保存利用价值，而且其数量比应接收的档案还多。大量无利用价值的档案沉积在城建档案馆占用了大量的库容，提高了档案管理的成本，也增加了档案管理和查找的难度，使真正有价值的档案湮没其中，管理质量受到影响。

（二）增加城建档案馆的工作量，浪费人力资源

不属接收范围的施工过程档案，数量繁多，对其真实性、有效性和完整性以及整理状况的审查验收耗时费力，接收进馆之进行的所有管理都是对人力资源的浪费。

（三）不利于建设施工等单位档案的归档和利用

许多施工过程档案原件只有一份，如建筑材料出厂合格证和检验报告。城建档案馆扩大接收范围将施工过程中的几乎所有文件收集进馆，使建设施工单位对施工过程档案的收集归档难度增加甚至无法收集齐全。建设施工单位作为档案形成者和使用者，因使用维护和学习参考等需要，对施工过程具体材料的利用最经常最细密，如加工艺设备、电梯的安装运行记录对设备维护起到参照作用，施工设计有助于施工员对同类工程施工组织的参考学习等。因此，城建档案馆扩大接收范围不利于建设施工单位对档案的归档和利用，不利于充分发挥建设工程档案的作用。

（四）增加建设施工监理等单位相对人的负担

扩大城建档案接收范围，大量增加接收档案，无疑会增加建设施工单位的档案制作费用和时间方面的负担。

（五）不利于依法行政和树立政府服务窗口的良好形象、超越规定扩大接收范围、增加对相对人的要求、增响企业负担

与目前国家倡导的尽量减少和简化行政审批的要求和趋势不相适应、不符合执政为民的要求和依法行政的法制精神，不利于树立政府服务窗口的良好形象。

三、城建档案馆归档接收范围过宽问题的原因分析

（一）人为造成不严格依法办事

指导城建档案工作的某些规范和标准于《暂行办法》》的规定不一致或者对城建档案馆接收范围的规定大面积超出《暂行办法》的规定，或者将大量施工过程中的文件列入了城建档案馆的接收范围。

（二）依法行政执行不到位

目前城建档案的管理体制使各级档案行政管理部门对城建档案的监督指导力不从心。目前城建档案管理体制是人财物等要素由建设行政主管部门管理，档案行政管理部门只负责业务监督指导。缺乏人财物的刚性制约，档案行政管理部门的监督指导很难执行到位。在这种体制下，某些规范与标准的制定，难免存在强化自身权力和利益的取向，而且基于自身的利益和对单一行业档案工作自我认识的局限，对其归属和流向等的界定难以做到客观全面、科学合理。于是出现了城建档案馆的归档接收范围，大幅超出了《暂行办法》的规定这样的不太正常的现象。

（三）城建档案部门的机构设置有待规范

财政差额核拨制度使城建档案部门存在扩大接收范围的主观性和必然性。目前全国大部分城建档案馆实行的是财政差额核拨，档案馆的相当一部分经费要靠自筹解决。为了解决这部分经费，某些城建档案馆无奈为建设和施工企业代整理档案，收取代整理档案服务费。而扩大归档接收范围能大臣增加档案整理量，从而增加档案整理的服务费收入。

（四）城建档案馆的业务经费有待明确

城建档案馆的工作量和馆藏量与工作人员的配备数量和经费预算直接挂钩，扩人归档接收范围，增加馆藏档案数量，有利于为档案馆争取更多的人员和经费。

四、解决城建档案馆档案接收范围过宽问题的建议

（一）将城建档案馆的财政核拨形式由差额拨款改为全额拨款

城建档案馆是科学文化事业机构。与政府的公共服务部门一样，都为社会提供公共服务。只有由政府负责提供全额经费保障，才能保证其公正、中立的立场和公共机构的性质。也只有全额保证城建档案馆经费需要，实行经费收支两条线，才能切断档案整理费用与档案馆的利益关系，才能使城建档案事业健康良性发展。

（二）将归档范围和保管期限表的审核权上升到法的层面进行规定，对违反行为规定的进行处罚

在档案法律或法规中明确行业部门制定归档范围和保管期限表时，必须经过国家档案行政管理部门或地方档案行政管理部门的审核，使之成为刚性约束。

（三）国家和行业的档案管理规定、规范，应由行业主管部门与档案行政管理部门联合制定

以克服各行业为自己量身定做的局限性，加强国家档案行政管理部门与各行业部门的协调。档案工作有其内在的规律，各行业的档案工作现范只有通过档案行政主管理部门的审核把关，才能剔除不符合档案规律的因素，才能避免各行业为自己量身定做的局限性，使档案的归档范围和保管期限更客观科学，更符合档案自身的价值和更切合实际。

（四）应区分各单位在城建档案所有和保管方面的权利和义务，让城建档案保管在其最合适的位置，保证档案作用的充分发挥和降低管理档案的社会成本。