完善湖北省以下财政转移支付制度研究

吴晓玲 李灯强

（1.武汉大学经济管理学院，湖北 430072；2.湖北省社会科学院，武汉 430071）

省以下财政转移支付是指以省以下政府之间存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度，是财政资金在省以下地方政府间的再分配，也是省以下财政体制的重要组成部分。因自然禀赋、经济社会发展存在差异，省以下地区间财力不平衡。通过省以下转移支付，更好地实现地区基本公共服务均等化。自1994年分税制改革以来，我国已初步形成了比较规范的中央对省级政府的财政转移支付制度，但省以下财政转移支付制度建设尚处在摸索之中。近年来，湖北省积极推进省以下财政体制改革，逐步建立和完善省对下转移支付制度，对发挥省级政府调控职能、所辖辖区内财力差距发挥了重要作用。

一、湖北省省以下财政转移支付制度建设

省以下转移支付，主要包括税收返还、财力性转移支付、专项转移支付等。税收返还是分税制体制改革后中央对地方上划收入（或减少地方收入）的一种财力补偿，返还数额以1993年为基期年核定。财力性转移支付是促进省以下各地方政府提供基本公共服务能力的均等化，包括体制补助、一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村义务教育转移支付等。专项转移支付则是为了实现上级的特定政策目标，实行专款专用，包括专项补助和增发国债补助，主要涉及社会保障、农业、科技、教育、医疗卫生和其他支出的转移支付。

根据1995年中央出台的过渡期转移支付办法，湖北省结合本省省情，不断探索省以下财政转移支付制度特别是一般性转移支付制度的建设，逐步形成了以省对下转移支付为主体，市州、县对下级财政的转移支付为补充的多主体、多层次的地方财政转移支付体系。现行转移支付办法将一般性转移支付分为均衡性、激励性和政策性转移支付，并明确了各自分工（如图1所示）。

1.均衡性（一般）转移支付。它在一般性转移支付结构中所占的比重较大，主要用于解决“一要吃饭”的问题，其目标是均衡县（市）财政之间的基本保障水平，实现“二次分配”公平优先的目标。测算均衡性（一般）转移支付资金时所考虑的因素主要是各县（市）客观存在的经济社会方面的相关指标，以各县市的标准财政收入和标准财政支出为分配依据。这种形式的转移支付资金，成为县（市）财政的可用财力，纳入县（市）财政预算管理，由县（市）统筹安排使用，并在一定时期内保持相对稳定。

2.激励性（一般）转移支付。保持已形成各县（市）财力基数的一般性转移支付资金（其实质就是均衡性转移支付资金）存量不变的基础上，将一般性转移支付资金增量中的一部分作为激励性（一般）转移支付，主要是促进各县（市）努力增加财政收入、减小财政供养系数。激励性（一般）转移支付资金测算时，一方面考虑客观指标，根据全省各个县（市）经济社会发展状况和财力保障程度的不同，将它们进行分类，以便于在同类县（市）之间进行“改革与发展”比较；另一方面与地方政府在改革与发展等方面的主观努力程度及其效果（如工商税收及地方一般预算收入增幅、财政供养人员减幅等）挂钩，激励相关县（市）政府在同一竞争平台上“抓发展，做大财政蛋糕”和“抓改革，做小财政供养系数”。

3.政策性（一般）转移支付。这种形式的转移支付资金，既体现公共财政的支出重点，又贯彻中央和省委、省政府在一定时期的政策取向。该项资金的测算主要考虑国家的政策目标，同时兼顾各县（市）的客观因素和困难程度，充分发挥这种形式的一般性转移支付资金对促进县（市）财政调整和优化支出结构的导向作用。例如，对县（市）财政的农村税费改革和农业税税率降点后的转移支付补助，就要求运用这些资金实现农村税费改革“三个确保”的目标，又如湖北省拟针对保障义务教育而实施的政策性（一般）转移支付，则旨在引导和促进县（市）财政调整支出结构，保障义务教育的正常运转。这种形式的转移支付资金分配后，其数额在一个时期内相对稳定，形成各县（市）财政的财力基数，各县（市）财政在保证特定政策目标得以实现的前提下，也可以统筹安排使用。

在坚持以均衡性（一般）转移支付为主的基础上，实行三种形式转移支付的有机结合，以充分提高有限的一般性转移支付资金的使用效率和效用。对以上三类转移支付补助的具体分配和测算，坚持按照规范化与透明化的要求，采用因素法，实行公式化计算，纳入省及县（市）两级预算管理。

此外，在转移支付资金的下达和监管方面，2004年4月湖北省实行省管县财政体制改革后，省对下各项转移支付补助按照规范的办法，直接分配到县（市）；省财政的专项补助资金由省财政厅会同省直有关部门直接分配下达到县（市），同时抄送市；市对县的转移支付只保留了专项补助。为加强转移支付资金的管理和监督，要求各级财政部门必须将上级转移支付资金纳入年度财政预算，转移支付资金按月足额拨付。上级人大、政府和财政、审计部门加强对转移支付的监督和检查等。

二、湖北省以下财政转移支付存在的问题

经过多年的探索，湖北省以下财政转移支付体系初步形成，资金分配日趋规范。但是，省以下财政转移支付仍然存在不少问题，财政转移支付促进财政纵向平衡横向平衡、实现基本公共服务均等化的目标和功能还远未实现。

（一）财政转移支付分配方法有待规范

从目前现状来看，省以下转移支付仍然存在不科学、不规范、缺乏透明的问题。财政转移支付中，一般转移支付采用因素法，税收返还采用基数法，专项转移支付拨款的依据和标准不规范，没有统一的科学的计算公式。在财力性转移支付方面，没有完全按标准人均财政收入、标准人均财政支出、标准财政供养人数等因素法计算，数据来源和测算结果不公开。在税收返还中，按基数法、系数法计算。一般转移支付的确定办法也存在着某些不合理之处，标准公用经费、标准财政供养人口、收入努力程度、奖励刺激机制等均采用多元回归法计算，而“标准专项支出”的部分项目则以实际数作为标准数，方法不统一。同时，由于“回归法”是描述现状的，在回归方程中自然掺杂着现实的不合理因素，而应考虑的因素却未能得到体现。此外，在因素的选择上对一些地区的特定因素考虑得较少，使得真正的目标难以落实。不规范的转移支付分配方法造成分配额度的不确定性，进而使得下级政府无法进行正常预算；不能根据本级财政共有资金数额进行有效的分配，这有悖于财政的计划性和预算的效率性。

（二）财政转移支付结构不合理

本文选取湖北省东、中、西部发达程度不一的A、B两市（县）数据，来分析转移支付结构，其中反映的问题一定程度上代表了省以下转移支付结构存在的问题。

1.税收返还占比过大，均等化作用难以发挥。2007年A市财政转移支付资金为252135万元，比上年增长24.47%，其中税收返还和体制性补助67029万元，占总额的26.58%。不直接体现财力均等化功能的税收返还和体制性补助所占比重较高。由于税收返还是根据1993年地方财政收入额来决定返还基数，且与各地区增值税、消费税收入增长情况相挂钩，这就客观上造成越是经济发达地区得到税收返还额越高，越是欠发达地区税收返还额越低，而且随着时间的推移，不同地区获得税收返还额差距呈加速扩大的趋势。不仅不利于地方收入分配不合理、不公平问题的解决，反而对地区之间经济发展差距实施了逆向调节。

2.专项转移支付增长较快，占比加大。随着转移支付规模的扩大，专项转移支付增长速度呈加快趋势，占比也逐步提高。从表1、表2来分析，2003年-2007年A市、B市专项转移支付平均增长率远远高出财力性转移支付。目前，有少数专项资金在分配中仍带有明显的基数法痕迹，掺杂着明显的人为因素。省财政在分配专项资金时，虽然大多数专项有分配办法，但对各地数据采用情况却没能做到及时公开，彼此之间数据真实性各地无法作对比分析。

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3.一般性转移支付比重有待进一步提高，调节作用有限。与专项转移支付相比，一般转移支付没有给地方政府规定资金的具体使用方向，主要目的是用于平衡地方预算、满足地区基本开支的需要。因而，更能体现公平原则，计算方法也更科学，可以降低人为因素的干扰，避免了专项转移支付的随意性。一般性转移支付是缓解市县财政困难的主导性资金补助，对市、县经济财政社会的稳定发展具有极其重要的意义。2003年，A市一般转移支付资金为31237万元，占转移支付总额的31.95%；2007年达到126445万元，占转移支付总额的50.15%。虽然，2003年-2007年，该市一般性转移支付补助比重呈增长趋势，但与分税制完善的国家（一般都是以一般性转移支付为主）相比，比重偏低。

（三）专项转移支付问题突出

从实际运行情况来看，专项转移支付资金存在管理制度尚未健全或制度设计上的先天不足。一是项目安排的模糊性。专项转移支付项目种类较多，形式多样，覆盖面几乎涵盖所有预算科目，并且缺乏较为明确严格的事权依据和规范的分配办法，项目安排有的缺乏透明度。有些项目论证不足，导致财政资金低效甚至无效运作；有些项目因政策过时已名不副实，失去导向作用。二是资金分配的随意性。目前各级政府在转移支付资金分配上，还没有完全建立起一套科学完善的计算公式和测算办法，转移资金额度的确定受人为因素影响较大。上级补助下级支出因预算不细化、管理不规范、分配不透明，不利于地方政府和人大的管理和监督。三是管理使用的违规性。截留挤占和挪用问题是转移支付资金在管理使用上存在的最大问题。由于缺乏有效的监督管理机制，上下级政府对专项转移支付的理解和实际使用往往不一致。上级设立专项转移支付目的是为了改善社会公共服务供给，而下级政府的支出排序往往先是解决人员经费不足，对改善社会公共服务则排在稍后的位置。如果监督约束机制不健全，就容易出现截留挤占和挪用等违纪违规问题。

（四）转移支付的绩效评估制度有待构建

中央和地方在加大转移支付资金投入的同时，尚未建立起科学有效的绩效评估制度，处在起步阶段的绩效评价工作缺乏明确的主体、范围和依据，没有全面、科学、统一的标准，难以发挥应有的效果，加之信息反馈机制尚不健全，难以对资金的使用效果进行跟踪问效，科学评价。在这种情况下，各级政府和部门都把精力集中在争夺预算拨款和项目审批上，而不注重资金的使用成效，导致预算执行的结果总是偏离本来的政策意图，造成了资金的损失浪费。

（五）转移支付监管体系有待完善

1.实施监督管理所依据的法规制度权威性不够，可操作性差。目前，我国尚未制定关于财政转移支付的法律、条例，1995年实施的《中华人民共和国预算法》，并未对财政转移支付制度的相关内容予以规定。现行财政转移支付的运作，主要是依据1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》、1995年财政部制定的《过渡期财政转移支付办法》、2000年制定的《中央对地方专项拨款管理办法》等，地方转移支付规章制度的制订，又主要是以上述文件为蓝本的。这些制度都属于部门性规章范畴，立法层次较低，约束力不强，可操作性差，支付的自由性和随意性非常大。

2.尚未建立起一套比较规范完善的监督管理机制。目前转移支付资金的监管体系，主要包括人大监督、审计监督和财政部门专职监督三个方面。财政监督的对象是所有涉及财政收支的部门，如交通、发改、民政等政府部门。但是，作为主要专职监督力量的审计和财政，又都属于政府内部成员，这就导致了财政监督在本质上变成政府的内部监督，而不是外部监督。近年来，作为外部监督力量的人大，虽然加大了监督力度，但由于其人手少、技术力量薄弱等客观原因，始终无法处于主导地位。其他的监督形式，如舆论监督、群众监督等，由于财政资金运行的隐蔽性和公开的非全面性，也无法发挥应有的作用。

三、完善省以下财政转移支付的对策建议

财政转移支付是政府间的一种资金转移，以各级政府之间存在的财政能力差异为基础，完善省以下转移支付要遵循公平优先、兼顾效率，规范化、法制化，公正、透明、绩效的原则，明确转移支付目标，改善民生，平衡地区间财力差距，推进基本公共服务均等化。

（一）加大省对下转移支付力度

积极发挥省本级财政职能，确立转移支付的固定来源。要积极壮大自身财力，确立相应的资金来源，努力扩展转移支付的资金筹措渠道：一是大力支持经济发展，做大财政蛋糕，提高可用财力。二是把预算外资金纳入预算内统一管理使用，增加用于转移支付方面。三是加强税收征管，做到应收尽收。四是调节好存量和增量资金的关系。将现有的政府财力分为存量资金和增量资金两部分，并以纳入预算规范管理的办法将存量资金中已安排的部分在合理调整的基础上加以固定下来，这其中应包含中央转移支付的部分。而对增量的资金部分应以规定固定增长比例的办法计提，以确保转移支付资金来源稳定且逐年增长。

（二）优化转移支付结构

一是取消原体制上解和补助，逐步取消结算补助和税收返还。首先，取消体制上解和补助，将其列入地区间的横向转移支付。其次，取消税收返还，将资金全部用于中央对地方的一般转移支付。再次，取消结算补助，将其列于专项转移支付。必须调整现行专项转移支付的范围，取消不符合市场经济和公共财政要求，以及不合理的专项支出项目，如企业挖潜改造专项资金，中央对省对下事业单位设备购置基建拨款等。根据补助项目的特点和该项目的重要性，中央政府可选择采取配套补助和非配套补助的方式。二是提高一般性转移支付比重。大幅度增加一般性转移支付规模，将其作为公共服务均等化的主要工具。建立以一般转移支付为重点、专项转移为补充的复合体系。一般性转移支付，一方面平衡财政收入，另一方面均等各县乡的公共产品供给；至于专项转移支付，则作为中央和省调控县乡经济发展、解决特殊情况的工具。三是缩小专项转移支付规模。降低专项转移支付占转移支付总额的比重，合理搭配财力性转移支付和专项转移支付，推动民生的改善和基本公共服务均等化。

（三）规范专项转移支付管理

一是整合专项转移支付项目。一方面建立严格的专项转移支付项目准入机制，减少专项转移支付项目的随意性和盲目性。另一方面清理现有的专项转移支付项目，将现有专项转移支付项目分为取消类、整合类、固定数额类、保留类等四种类别，提高专项转移支付资金使用效益。依法依规推进专项资金整合工作，可以实行块块整合，省级财政可以将中央和省级专项转移支付直接切块到县，由县政府及财政部门统一安排使用。二是严格专项资金预算管理，增强专项资金预算约束。要协调好专项资金预算安排时间。由于现行财政体制下县乡某一个项目所需要的专项资金需要中央、省、市、县（市）共同安排，这就要求中央、省、市专项资金的预算应有明确的时间要求。在预算年度结束前出台下一年度专项资金安排计划，增强专项转移支付的预知性，便于地方政府纳入预算管理，也方便地方政府、人大和相关职能部门进行监督。中央、省、市专项资金的预算必须先于县乡财政预算，县乡根据上级预算规模，按照把握总量和遵循政策要求的原则，在每年的预算中足额安排。要将每一项专项资金的安排都纳入到部门预算范围中，需要地方配套的必须以政策、法律法规的形式予以明确，并通过决算监督预算安排和执行。要严格专项预算执行，在专项资金经过各级人大通过后，要严格按照预算进度安排和使用，增强预算约束力，避免“预而不拨、拨而不用”现象的发生。

（四）规范转移支付分配方法

加强省对下转移支付方案中因素法运用的技术研究，提高“因素法”的可操作性。应明确和科学设计各项拨款的计算方法和计算依据，科学地运用好“因素法”进行测算分配，能用因素法通过公式计算专项资金额的项目，要科学、准确地确定各种相关因素。对于当前用公式法计算存在较大困难，应根据实施该项目的支出内容，结合相关数据进行分析后进行分配，并在项目实施后发现有不合理支出时，应及时根据相关程序进行调整。对于要求地方提供配套资金的政策应该保留，但关键是要对不同地区进行区别对待：财政状况好的地区，配套比例相对大一些；财政困难的地区，配套比例相应小一些或者不要求提供配套资金。各地的财政状况要根据其财政收支进行合理、科学的测定，不应进行人为地随意划分。

（五）强化转移支付监管，构建约束机制

一是加快财政转移支付法律法规建设。财政转移支付制度要真正规范，必须遵从规范化、法制化原则。目前，我国转移支付的法律法规制订已经纳入全国人大立法计划，但由于目前中央和地方政府事权划分不明确，所以转移支付立法尚需进一步研究。作为过渡措施，当前应当抓紧研究制定比较系统的有关财政转移支付管理的规定，先由国务院以《财政转移支付管理条例》的形式颁布实施，从而理顺专项转移支付的决策、协调、分配、监管等工作机制和程序。待条件成熟时，再制定《财政转移支付法》，并在《预算法》修订中加入有关财政转移支付预算编制等内容。二是发挥财政监督职能作用，严格责任追究机制。建立财政转移支付监督机构。设立省财政转移支付监督领导小组及办公室，与预算处、国库处、财政监督局相连接，加大财政内部监督。在财政厅转移支付领导小组及办公室的主导下，各级财政监督部门，要把财政转移支付资金作为监督的重点，对财政转移支付资金进行事前、事中、事后全过程监督。三是加强审计部门对财政转移支付资金的监督。各级审计部门依法对同级及下级财政部门转移支付资金使用进行审计，监督财政转移支付资金使用。四是加强人大和社会监督。财政转移支付资金运用接受各级人大监督和审查，向全社会公开，提高透明度，财政部门每年定期向人大汇报财政转移支付工作，及时接受人大和社会各界的监督。五是建立完善财政转移支付责任追究制度，建立错案追究制，人大、审计、财政内部监督部门查到单位、人，不论是哪一级出的问题，都要按照相关法律和规定对有关人员进行处理，案情重大的移交司法机关追究刑事责任。

〔1〕 李茜.省以下财政转移支付制度问题研究［D］.广州：暨南大学，2006.

〔2〕 李达.中国政府间转移支付的新经济学分析［D］.上海：复旦大学，2006.

〔3〕 浙江省财政科研所课题组.完善财政转移支付制度 促进基本公共服务均等化.财会研究[J].2008年第8期.