多层面探析农业保险财政支持政策——基于中国与西班牙的比较

潘勇辉 刘 飞

（中南财经政法大学，武汉 430073）

一、引言

我国是一个农业大国，也是世界上发生自然灾害最为严重的国家之一。在自然灾害损失中农业最为严重，而且农业承受自然灾害损失的能力最为脆弱。据统计，近10年来，我国年均种植业的成灾面积为2727万公顷，损失率高达11%，自然灾害每年给我国造成的经济损失都在1000亿元以上，农业风险问题一直是困扰我国农业可持续发展的突出问题。

在后WTO时代，传统的农业补贴政策空间和效力日渐式微，以农业保险为代表的“绿箱政策”空间和效力与日俱增。中外大量实践证明：农业保险不仅是农作物收入安全网的重要构成部分，更是实现一国农业可持续发展的前提条件和最基本的保障。

近年来，中共中央、国务院始终把解决“三农”问题作为全部工作的重中之重，对农业保险的发展也非常重视。2004年以来连续出台的中央一号文件，都将农业保险列为金融支持农业发展的重要内容。2006年颁布《国务院关于保险业改革发展的若干意见》，对农业保险的发展提出了明确要求。在国家政策扶持下，我国农业保险业务规模迅速扩大。2009年上半年，我国农业保险实现原保险保费收入70.03亿元，同比增长59.81%，其中，政策性农业保险原保费收入67.14亿元，占农业保险原保费收入的95.87%；参保农户6152万户，同比增加49.2%；提供风险保障1437亿元，同比增加89.9%。同时，农业保险服务领域不断拓宽，保险责任范围和覆盖区域都不断扩大。以全国性保险公司和专业保险公司组成的农业保险经营网络也初步形成。但我们也看到，尽管我国农业保险取得了积极的进展，农业保险发展也仍然面临着诸多难题，如缺乏法律法规规范、缺乏巨灾风险分散机制等，并且随着财政补贴比例的进一步提高和补贴品种的继续扩大，各保险公司承担的农业巨灾风险也将不断累积。

西班牙作为传统的西方国家，虽然国情与我国存在着巨大的差别，但其对农业的重视和政策性农业保险发展经验值得我们学习，其财政支持农业保险的高效率，更是对发展我国政策性农业保险有着重要的借鉴意义。本研究拟从财政对农业保险的支持模式、支持项目、支持标准、税收优惠、支持层次、财政支持农业保险绩效评价六个方面来对中国与西班牙政府财政支持农业保险的机制进行分析、比较，并就建立健全我国财政支持农业保险机制进行有益探讨。

二、中国与西班牙财政支持农业保险机制的比较

（一）支持模式

西班牙农业保险保单出售主要由私营农业保险公司进行，但整个农业保险业务的经营和管理却是由这些私营农业保险公司参股组成的农业保险集团公司完成，并为农业保险业务安排再保险，相当于一家共保组织。西班牙财政对农业保险支持的主要对象是农业生产者，为农业保险投保人提供保费补贴。另外，西班牙财政也为农业保险经营机构提供一定程度的再保险支持。西班牙对农业保险的财政支持是由几个政府部门实施的：农业部的国家农业保险协会主要负责农业保险发展的研究和对农业保险发展提供补贴，经济部的保险补偿协会主要负责为一些风险较大的业务提供强制性再保险，而经济部的国家保险局则主要负责对农业保险业务的监管。西班牙农业保险基本上是实行自愿保险，但是一个农民如果投保的话，就必须对其所有的土地投保。

当前，我国政策性农业保险主要采取各地区试点的方式进行发展。2007年4月，内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆、四川六个省区被列为首批中央财政政策性农业保险试点省份，同时其他一些省市区也采取多种渠道发展政策性农业保险。2008年，试点进一步扩展至16个省区和新疆生产建设兵团。从全国来看，各地区基本都开展了有财政支持的政策性农业保险。我国政策性农业保险财政支持模式主要有以上海、吉林为代表的“大农险”模式，浙江、海南为代表的以“共保”为主的模式，四川、苏州为代表的商业性保险公司为政府代办模式，黑龙江农垦区为代表，以互助合作组织为经营主体的模式。我国绝大多数农业保险试点地区财政支持对象为农户，对农业保险承保机构鲜有支持。除了上海等几个地区采取地区“统保”方式外，全国大部分地区财政支持的政策性农业保险均是自主自愿的原则，并没有采取强制或变相强制的措施。

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从表1中可以看出，从市场化角度而言，西班牙模式的市场化程度比较高，农业保险的具体业务也基本上是由私营保险公司直接经营，而这些私营保险公司又参股组成农业保险集团公司，形成一个共保组织，并承担了一定的公共职能；中国大多数各试点地区的农业保险也采取市场化运作，农业保险的具体业务要么由商业性保险公司直接经营，要么由商业性保险公司组成“共保体”经营，只有黑龙江农垦区由互助合作组织进行经营。从农业保险强制参保的程度而言，西班牙模式强制性很弱，基本上为对农民参加农业保险没有过多的限制；中国的试点模式中上海与黑龙江采取的是地区“统保”，有着一定的强制性，其他地区基本上都是采取自主自愿的原则。从支持对象角度而言，西班牙与中国地区都把农业生产者作为主要支持对象。由于西班牙保险机构市场化程度高、业务能力强，财政仅对其提供一定程度的再保险支持；而中国各试点地区则是由于农业保险业务开展时间不长，经验不足，财力有限，才造成对承保机构财政支持的缺乏。

（二）支持项目

农业生产同时承受自然风险和市场风险，较之其它行业而言其风险高出许多，加上农业保险中的道德风险和逆向选择比较高，使得农业保险的代理与勘查核损成本都比较高，造成了农业保险的高成本、高风险特点，与之相适应，农业保险的费率也就比较高。然而农业又是一个平均收益很低的行业，农业生产者一般难以承担农业保险的高费率，这就要求政府财政对农业保险的投保人、承保机构都提供财政支持。财政对农业保险的支持项目主要有保费补贴、业务费用补贴、再保险支持以及其它费用补贴。

西班牙财政对农业保险的支持项目不多，只有保费补贴和一定程度的再保险支持。其中保费补贴是针对农业保险投保人所承担高保险费率提供的补贴，再保险支持由西班牙经济部的保险补偿协会为一些风险较大的业务提供的强制性再保险。

中国现阶段各试点地区财政对农业保险的支持项目主要有：保费补贴，针对农户所承担的高保险费率提供的补贴；保险责任分摊，即在一定范围内和一定程度上与保险机构分摊保险责任；财政兜底，即对巨灾风险造成保险机构的损失由政府财政承担。

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从表2中可以看出，西班牙财政对农业保险的支持项目只有保费补贴和再保险两项；而中国政府财政对农业保险的支持项目虽然名称繁多，但只有保费补贴是在所有试点地区实施，其它项目只有在少数部分试点地区实行。

（三）支持标准

西班牙政府财政对农业保险投保人提供较大比例的保费补贴，2002年西班牙农业保险集团的保费收入中，农民支付占42%，由中央和地方政府财政补贴占58%。2004年西班牙全国农业保险的保费收入为5.25亿欧元，其中中央财政安排2.1亿欧元，占保费总额的40%；地方大区政府预算安排一部分，大约占总保费的10%；其它的50%由农民负担。2006年西班牙农业保险保费收入为6.54亿欧元，其中保费补贴占2.78亿欧元。西班牙政府财政对农业保险保费补贴实施精细化运作，特点主要集中在以下三个方面：

1.实施差异性补贴标准。首先针对不同的投保主体实行不同的保费补贴标准，如对全职农民的补贴标准要比兼职农民高出5%-14%，对女性农民的补贴标准要高出男性农民，对集体投保的农民补贴标准要比个人投保高出5%等；其次，针对不同农作物的保费实行不同的补贴标准，稀有珍贵作物的补贴标准比一般农作物要高20%左右。

2.对不同的投保标的实行不同的保险费率。对于可行标的保险，费率一律为18%，如粮食等谷类作物、柠檬、土豆、畜禽以及工业用农作物；对于试验性标的保险，平均保险费率为23%，最高达到28%，如对没有灌溉条件的谷类作物、甜菜、酿酒用葡萄等，都实行28%的保险费率。对于同一作物，根据保险的具体标的不同，也实行不同的费率，如对橄榄自然灾害保险的费率为18%，而对橄榄稳定产量保险的费率则为28%。

3.政府通过调整保费补贴和保险费率的标准来调整农业种植结构，使其成为宏观调控的有效工具。政府如不想鼓励发展某种产业，就通过减少保费补贴或提高保费费率的办法进行调整，如为了实现农业产业结构区域性调整的目的，政府大幅度地提高冬小麦的农业保险费率，最高增幅可达30%，而将南部小麦产区的农业保险费率最高提到15%，同时把赔付金额降低10%。

中国政策性农业保险的保障水平比较低，尚处于保成本阶段。但是对于保成本阶段的保费补贴，财政支持的标准还是比较高的。中央财政补贴试点的六个省份中，各级财政提供的保费补贴比例超过50%，各级财政为能繁母猪保险提供的保费补贴比例也超过50%，地方政府自行试点地区对农业保险保费补贴比例最低为海南省的30%，大多数在50%以上，甚至达到70%-80%。但是中国农业保险保费补贴实施过于粗放，没有针对农业生产情况的不同进行精细化运作。同时各级财政在农业保险的其他支持项目上的标准很低，只有浙江等少数地区政府承担保费收入3-5倍以内的超额赔偿责任。

综上所述，西班牙对农业保险经营业务的财政支持标准较低，这与西班牙财政对农业保险投保人实施大力度的保费补贴和精细化运作，使其农业保险业务运营高效率有关；中国各级政府财政仅对保成本水平的保费补贴提供了较高标准的财政支持，对政策性农业保险财政支持的具体措施有待进一步精细化，效率有待于进一步提高。

（四）税收优惠

政策性农业保险经营主体所涉及的税种主要包括企业所得税、营业税、印花税等。农业保险业务高成本、高风险特点所造成的农业保险经营机构难以获得一定收益水平，引致许多国家政府对对农业保险经营机构所承担的税负给予一定的优惠，以吸引各方面资本参与到农业保险的经营领域中来，同时降低保险费率，降低了农业生产者支付保险费的负担。

西班牙对农业保险经营业务并没有各方面的财税优惠政策，但西班牙农业保险业务的发展依然十分良好，同样也是与西班牙农业保险业务运营高效有关。

中国政策性农业保险实践中的税收优惠力度小，范围窄，仅对种养两业的保险业务免征营业税和印花税。即使有部分试点地区扩大了税收优惠范围，也只能在一定程度上减免地方税收，政策性农业保险依然承担着较高的税负。

（五）支持层次

农业保险的主要作用在于稳定农业生产，分散经营风险，从而降低农产品价格，使生产者剩余向消费者剩余转移。在统一的国内市场中，农业保险作为一种准公共商品，其受益范围是全国，因此政策性农业保险的财政支持也应该主要由中央政府来提供，地方政府可以根据其财力、农业生产条件等具体情况提供辅助性的财政支持。

西班牙农业保险的财政支持主要来源于中央政府，2004年西班牙农业保险的保费收入中，中央保费补贴占40%，地方大区政府预算安排占10%，同时农业保险的再保险支持责任也是由中央政府承担。

中国政策性农业保险发展现状中存在着多层次财政支持的局面。中央政府财政仅对中西部地区和试点省份的部分种类农业保险提供保费补贴。①2009年，我国农业保险扩大了试点范围，增加了试点品种，中央财政对中西部地区的保费补贴力度由35%提高至40%。其余地区及其他种类政策性农业保险的财政支持主要来源于省级财政，甚至要求市县区财政参与分摊，税收优惠也基本上是营业税、印花税等地方税种的减免，财政支持层次偏低。

西班牙政府财政支持，保证了农业保险的顺利实施。而中国对农业保险的财政支持现状，虽然有利于各种模式在不同地区试点的开展，但却造成了试点地区财政支持力度不足，以及一些地区农业保险的财政支持由于财力缺乏而无法开展，阻碍了政策性农业保险在我国的进一步发展。

（六）财政支持农业保险绩效评价

西班牙财政对农业保险的支持取得了巨大成效。在保费补贴不断增加的支持下，西班牙农业保险规模不断扩大，总保额不断增加。2006年，西班牙约有47万农牧渔及林业生产者投保，总保额升至91亿欧元，保费高达6.54亿欧元，农业渔业和食品部的保费补贴高达2.78亿欧元，赔偿额约为4.41亿欧元。西班牙农业保险保费补贴对承保的乘数效应在不断放大，每欧元保费补贴所对应的保额由1992年的23欧元升至2004年的42欧元。在政府既没有建立理赔准备金制度，也没有对私人保险公司给予其他方面的财税优惠政策的情况下，其38个直接从事农业保险的私人企业中，全部实行自负盈亏，经营状况良好，目前还没有出现企业财务状况不好，发生理赔困难的状况。中央政府财政除了每年安排一定的保费补贴资金外，没有其它的支出，没有给中央和地方造成财政负担。因此，从财政资金使用的角度来看，西班牙财政支持农业保险的模式是高效率的。但是由于西班牙对农业保险参与没有较多的强制性，加之西班牙农业灾害发生不频繁，农民规避农业生产风险手段较多，其农业保险的参与率不高，低于50%。

中国政策性农业保险保障水平较低，对中央财政并没有造成太大压力，但是由于对农业保险的财政支持主要由省、市为主的地方政府提供，使得原本已捉襟见肘的地方财政承受了更大的压力，也限制了政策性农业保险在各地区的发展。同时农业保险在我国现行的农业风险管理体系中仍处于附属地位，大多数农业风险造成的损失要由财政救济和农户自身承担。但是由于我国很多农业保险地区采取了“统保”等应对措施，农业保险所面临的逆向选择和道德风险问题并不严重（见表3）。

三、中国加强财政支持农业保险的政策选择

从我国政策性农业保险试点情况和同西班牙农业保险的对比来看，我国政策性农业保险发展的障碍在于财政支持力度不够，主要表现为，支持项目偏少，支持标准不高，支持层次偏低，税收优惠不足。进一步加大财政支持力度，成为我国政策性农业保险进一步发展的必然选择，同时也要通过一定的制度设计，提高财政支持效率，才能使政策性农业保险健康发展下去，为农业生产保驾护航。

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（一）优化支持模式

促进我国政策性农业保险业务的发展，首先应优化现行的财政支持模式。中央财政要明确对农业保险的支持责任，在中央层面上确定我国政策性农业保险发展的基本原则和中央财政的支持标准，在此基础上各试点地区再根据其各自的具体情况探索适合当地农业保险发展的具体模式。鉴于我国保险机构的市场化经营时间不长，经验不足，业务能力不强，在大力支持农业生产者的基础上，也应将农业保险经营机构列入财政支持对象，保证其农业保险业务的顺利发展。为了提高财政支持农业保险的效率，还需针对农业保险的不同业务实施差别化支持策略，实现精细化管理。

（二）增加财政支持项目

在通过保费补贴提高农户参加农业保险积极性之后，还需要增加财政支持项目来降低农业保险业务成本和风险，调动保险机构积极性。

1.对农业保险机构提供业务费用补贴。针对我国农业保险业务经营成本高的特点，对农业保险机构提供业务费用补贴。

2.对农业保险业务提供再保险支持。针对我国农业生产灾害发生频繁、波及范围广、损失大等特点，单一农业保险机构难以承受，政府财政作为农业保险发展的后盾，对农业保险业务提供再保险支持。

3.建立风险基金。针对农业保险，特别是地方试点农业保险难以在空间上有效运用大数原理分散风险的特点，可在财政支持下鼓励保险机构通过建立风险基金的形式在时间上分散风险。

（三）提高支持标准

1.提高保费补贴。由于我国现阶段政策性农业保险以保障农户的再生产能力为主，宜选择保成本的方式对参保农户进行保障，以保成本起步，逐步发展过渡到保产量和保收入的成熟阶段。因而，财政对农业保险支持标准也应有一个梯度推高的渐进过程。具体讲，在保成本阶段，中央财政与省级财政部门共承担50%的保费，其余部分由农户承担，或者由农户与龙头企业，市、县级财政部门共同承担，但农户承担的比例不宜超过40%；在保产量阶段，中央财政与省级财政部门共承担60%的保费，其余部分由农户承担，或者由农户与龙头企业，市、县级财政部门共同承担，但农户承担的比例不宜超过30%；在保收入阶段，中央财政与省级财政部门共承担70%—80%的保费，其余部分由农户承担，或者由农户与龙头企业，市、县级财政部门共同承担，但农户承担的比例不宜超过20%。同时，政府应针对不同保险对象和保险标的给予不同的保费补贴，实施精细化财政支持策略，如对全职农民的补贴比兼职农民的补贴高、对女性农民的补贴比男性农民高、对集体投保的补贴比个人投保的补贴高等。当然，为检验其中的差异程度合理与否，尚需建立相应的动态绩效评价体系。

2.提供业务费用补贴。由于农业保险的高风险，以及农业经营的分散性，风险勘查的复杂性，使得保险公司经营成本偏高，难以获得正常利润，而这种情况在我国又是尤为突出。针对我国农业保险业务经营成本高的特点，参考国际上许多国家的经验，可以农业保险提供一定比例的业务费用补贴，以提高保险公司经营农业保险的积极性。考虑到我国具体的财力状况和实践经验，按照调动保险公司积极性和充分发挥其自身能动性的原则，可在10%-20%的范围内对农业保险提供业务费用补贴。

3.提供再保险支持和建立风险基金。由于农业风险的特殊性，需要通过再保险机制和风险基金来分散风险。由于商业性再保险机构在一般情况下不愿承接农业保险的再保险，就要求由中央政府统一组建政策性的全国农业再保险公司，全国农业再保险公司可采取中央财政控股、省级政策性农业保险机构参股的模式组建，其注册资本金来源主要有：中央财政注资、地方参股、农村救济费分流部分、财政支农资金整合节流部分等。另外，可以通过建立政府主导下的中央级农业保险风险基金，特别是巨灾风险基金的方式来规避农业生产所遭受的巨灾风险。根据实践经验数据，一般以保费收入的10%计提巨灾风险基金比较合适。

（四）税收优惠

针对当前我国仅对农业保险业务免征营业税和印花税，并且仅界定在种养两业，范围偏窄的情况，为了更好地提高农业保险经营主体自我积累的能力，还应扩大对农业保险业务税收优惠力度。在减免种养两业营业税和印花税的基础上，可以进一步免征种养两业保险业务的所得税，并将对营业税和印花税的免征范围扩大到农村家财险、人身险和健康险等其它涉农保险业务，为农业保险顺利开展提供更为宽松的税收条件。在各地区开展试点的过程中，适当下放有关农业保险业务的税收减免权限，对税收减免后地方财政收入的减少可给予一定的补偿，以有利于各地区更好地开展农业保险试点，探索出更有利于各地农业保险可持续发展的财政支持模式。允许农业保险经营主体从经营盈余中扣除一定比例的资金作为保险准备金，并在税前扣除，以增加经营主体的资金实力和抗风险能力，促进我国农业保险业可持续发展。

（五）提高财政支持层次

针对农业保险作为准公共商品，有着外部效应大，受益区域范围广的特点，我国应提高政策性农业保险的财政支持层次，中央政府要主动承担起支持政策性农业保险发展的责任。在地方政府中，对政策性农业保险的财政支持也应该由省级政府承担，市县级财政承担政策性农业保险的支持责任会使其财政支出压力过重，最终也将不利于政策性农业保险的发展。依据“财政促进基本公共服务均等化原则”，考虑到区域经济实力和农业保险是市场容量，笔者认为可将政策性农业保险作为差异化转移支付政策，中央政府可对不同地区实施不同的支持力度，具体而言，中央财政和省级财政在政策性农业保险支持比例上可分别按东部2∶8、中部 5∶5、西部 8∶2 区别对待。在税收优惠上，应主要通过中央税种的减免来减轻农业保险经营机构的负担，达到中央与地方在财力和事权上的相匹配。

〔1〕 丁学东.西班牙农业保险政策及对我们的启示.农业经济问题，2005.8.

〔2〕 王敏俊.我国农业保险的政策性分析与路径选择：一个新构想.农业经济问题，2007.7.

〔3〕 舒高勇.借鉴欧洲农业保险发展经验探索中国特色农业保险发展模式.保险职业学院学报，2006.4.

〔4〕 高伟.借鉴国际经验发展中国农业保险.中国农村信用合作，2007.8.

〔5〕 庹国柱，朱俊生.试论政策性农业保险的财政税收政策.经济与管理研究，2007.5.

〔6〕 文秋凉，姜大峪.西班牙农业保险体系及经验简介.农村财政与财务，2007.7.