中国湿地生态效益补偿的理论与实践

王战男,王昌海,温亚利

(北京林业大学经济管理学院研究生院,北京 100083)

1 中国湿地保护管理的现状

我国湿地类型多、面积大、分布广、资源丰富,湿地面积占世界的11.9%。截至2005年2月,我国有30块湿地被列入“国际重要湿地名录”,面积达343万hm2,约占全国自然湿地总面积的9.4%。因此,湿地保护也是我国关注的重要环境问题之一。2000年国家17个有关部门共同制定了《国湿地保护行动计划》,确定了湿地保护与合理利用的指导思想和行动纲领;2001年启动了六大林业重点工程,湿地保护被列为野生动植物保护及自然保护区建设工程的主要内容之一;2004年国务院办公厅发出了《关于加强湿地保护管理工作的通知》,把湿地保护纳入各级政府重要议事日程;2005年国务院又批准了《全国湿地保护工程实施规划》,标志着国家将以工程措施全面推进湿地保护。

近几年我国已正式实施了《全国湿地保护工程实施规划(2005～2010年)》。并已根据实施规划所确定的目标任务和建设重点,在湿地保护、湿地恢复、可持续利用示范、能力建设方面组织实施了一批工程建设项目。如,截至到2007年底,我国已建立了不同级别的各类湿地自然保护区553处(包括香港米埔),总面积达4780.24万hm2。同时各地区抓住建设沿海防护林体系的有利契机,把红树林纳入湿地工程保护范围。如,漳江口红树林国家级自然保护区、长乐闽江河口、泉州湾、龙海九龙江口红树林3处自然保护区湿地保护与恢复示范区建设项目。同时,在流域综合管理方面也纳入了湿地保护的思想,积极围绕南水北调、京津水源保护、长江中下游湿地保护、黄河中下游湿地保护、高原湿地保护和滨海湿地保护等组织实施一批湿地保护重点示范项目,发挥湿地保护对生态建设和经济社会发展的促进作用。然而,湿地保护管理工作逐步开展的同时,我们也应该认识到湿地生态效益补偿也是湿地生态系统保护的重要内容。

2 中国湿地生态效益补偿的理论问题

2.1 湿地生态效益补偿概念的界定

湿地生态效益补偿是指为了保护和恢复湿地生态系统的生态功能或生态价值,在一定的湿地生态功能区,针对特定的湿地生态环境服务功能所进行的补偿,包括直接对湿地生态环境的恢复和综合治理的直接投入,以及该湿地生态功能区区域内的居民由于湿地生态环境保护政策丧失发展机会而给予的资金、技术、教育、实物上的补偿、政策上的扶植。总体上,本文认为可以从两个方面理解湿地生态效益补偿:一是对自然的补偿,即对湿地生态系统自身的补偿,包括对被破坏的湿地进行恢复与重建以及对于面临威胁的湿地进行保护;二是对人的补偿,即对湿地利益相关者及行为主体,进行惩罚和奖励。

2.2 湿地资源的特点及权属分析

2.2.1 湿地资源的特点。我国湿地是涉及土地、水、动物、植物等多种资源的综合性、多样化资源,其特点主要表现在三方面:一是生态效益性,是最本质的属性,湿地资源是一种公共资源,各种开发、利用湿地资源的行为,都必须在尊重生态规律、维护生态环境的前提下进行;二是公共物品性,湿地作为公共物品,在生态效益实现过程中存在着市场失灵,为消除市场失灵,政府应发挥主导作用;三是行政管理性,目前我国针对湿地资源管理,采取的仍是按资源类型进行部门分类管理的体制,涉及到中央与地方政府在国有资产管理职能上的划分,有关湿地管理部门权限的划分,以及资源行政管理的方式、方法等方面的问题。

2.2.2 湿地资源的权属分析。从抽象的所有权形态上看,湿地所有权属于国家所有,这一点是非常清晰的。湿地属于自然资源的一种,我国法律规定自然资源归国家所有;但法律规定属于集体所有的除外。如我国宪法第9条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有。由法律规定属子集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。从湿地国家所有权的具体行使来讲,湿地所有权属十分混乱。如前所述的湿地资源行政管理性,各类资源被不同部门分层管理,国家所有权在借助各级政府部门的行政管理活动来行使和实现时,各级政府部门并不是国家所有权的主体。然而,湿地资源目前主要由林业部门、环保部门、渔政部门、水利部门、国土部门等众多行政主管部门,也在争取各自的利益,成为事实上的湿地国家所有权的行使者。

2.3 中国湿地保护管理模式及相关利益冲突分析

2.3.1 主要的管理模式。目前参与进行湿地资源管理的,包括林业、环保、农业、土地、海洋、水利、城建、航运等多个行政部门。同时,建立自然保护区也是我国湿地保护管理的一种主要方式。截至到2007年底,我国已建立了不同级别的各类湿地自然保护区553处(包括香港米埔),总面积达4780.24万hm2。其中,国家级178处,面积为2896.09万hm2;省级133处,面积1304.55万hm2,地县级自然保护区301个,面积579.6万hm2(如表1)。林业系统的湿地类型自然保护区达到了380个,总面积为4059.15万hm2,分别占到全国湿地类型保护区总数的68.72%和84.92%(如表2)。这些保护区的建立对保护典型湿地生态系统、大江大河源头、主要河流入海口、候鸟繁殖和越冬栖息地等发挥了极其重要的作用。实践表明,建立自然保护区对湿地进行严格的就地保护是保护天然湿地最积极、最直接、最有效的途径和措施。

表1 分级别统计表

表2 分部门统计表

2.3.2 相关利益冲突。对于湿地生态系统的保护和利用中,在经济效益、社会效益、生态效益之间存在的相关利益冲突,主要是人与湿地之间,利益相关者之间的利益差异。主要体现在一下几方面:一是湿地价值冲突,主要是指经济价值和生态价值的冲突,在保护了湿地的一些生态价值的同时,其经济价值可能就不能很好的实现,如,滨海城市一些湿地若划归保护区,会影响其建港口、开发养殖等项目带来的经济利益;二是湿地立法冲突,法律、法规对湿地管理体制和权限划分有冲突,缺乏总体协调,另外,法律法规的规定对湿地保护缺乏总体协调性,有的侧重于某一类资源的保护,

如《草原法》《水法》《野生动物保护法》《渔业法》等,有的具有综合效力的,如《土地管理法》《环境保护法》也是仅侧重于耕地资源和空气水土壤等领域;三是湿地权属冲突,国家作为湿地的所有者,由各部门对湿地资源实施管理权和收益权,导致中央和地方各部门之间的冲突,同时,由于历史和习俗原因,也导致了长期居住于周围社区居民与政府之间的冲突;四是湿地管理冲突,当前农业、林业、环保、水利、畜牧、渔业、海洋、动物保护等多个部门都在参与湿地管理工作,每一个部门都有自己的管理目标。由此存在多部门出于各自利益对同一湿地采取不同的、甚至是冲突的管理手段,诸如国土资源管理部门允许个人或单位在河流湿地里取沙,忽视了这种行为对珍稀水鸟栖息地构成的破坏。五是公众与政府,由于大部分湿地周边的渔民文化程度低,湿地保护意识淡薄,或者迫于生计的原因,开发利用湿地资源,导致其与政府相关部门的保护措施之间的冲突。

3 中国湿地生态效益补偿的实践问题

3.1 中国湿地生态效益补偿的实践

由于存在着相关利益冲突,为了平衡各自的利益关系,以便更有效的恢复、保护和利用湿地生态系统,对不同利益方包括湿地本身,进行补偿是十分必要的。目前,我国在湿地生态效益补偿方面已经进行了一些实践。本文根据我国湿地生态效益补偿的现况及补偿对象的不同,可以将中国湿地生态效益补偿的实践分为两大方面:

一方面是对生态系统自身的补偿,主要是针对由于自然和人为的因素,导致湿地退化、功能下降等进行的恢复、重建等措施。如湿地恢复工程,湿地保护区建设工程等。一是湿地恢复:近些年,我国陆续开展了一系列的湿地恢复工程。黄河三角洲10万亩湿地恢复工程(大汶流10万亩湿地恢复工程);江西南昌市实施一批湿地恢复工程项目包括城区青山湖清淤、玉带河治理、象湖整治开发等重点湿地恢复工程;河北白洋淀湿地保护和恢复建设项目;东、南、西洞庭湖实施了湿地恢复和湿地保护工程项目;以沟通水系、完善湿地植被及林地景观为目标的北戴河湿地恢复工程;四川阿坝若尔盖湿地恢复工程,红原县按照“填沟还湿、限牧还湿、治沙还湿、灭鼠保湿”工作方针,积极推进湿地恢复试点工程;江苏贡湖大溪口湿地恢复工程(一期、二期)、梁鸿湿地公园(一期)、漕桥河生态修复工程、大浦港河流生态修复工程和乌溪港—莲花荡湿地恢复工程等;黑龙江《大兴安岭寒温带湿地监测体系建设项目》、《南瓮河湿地恢复工程建设项目》;安徽怀远县四方湖生态湿地恢复工程;河北衡水湖盐河故道湿地恢复工程等。二是湿地自然保护区:当前,我国湿地自然保护区的投资主要由中央投资,地方投资和国际项目为主,同时也有极个别由企业公司筹资投入的。诸如,从中央投资层面,鄱阳湖自然保护区湿地保护和恢复工程通过国家有关部门审批,截至2008年,国家发改委立项,财政部拨款,国家林业局下发资金2000多万元启动该项目,这是国家首次投资鄱阳湖湿地保护区实施恢复,此次湿地恢复面积为近2 km2。天池自然保护区湿地保护和恢复工程通过国家有关部门审批,国家发改委立项,财政部拨款,国家林业局下发资金1200多万元启动该项目。国家发改委、国家林业局下达了州第四批扩大内需中央预算内投资计划,甘孜州道孚县亿比措、炉霍县卡莎湖两湿地保护区得到了国家发改委、国家林业局下达的 1035万元的资金支持,余下的806万元也将陆续下达。从地方投资层面,山东省林业局公布的信息显示,从20世纪90年代开始,山东省已累计投资近8000万元,建立了各类湿地保护区14个,总面积62万hm2。从国际项目层面,新洲区人民政府涨渡湖湿地自然保护区建设项目总面积185km2,得到了世界自然基金会拨付的资金用于开展替代生计和社区共建工作,还争取到了市政府财政拨款100万元用于阻螺工程修建。迄今世界自然基金会为该项目前期直接投入的资金已达人民币500多万元,在湖北省境内累计投入近1200万元人民币。从企业筹资层面,2005年由包头市东河区城市基础设施投资有限责任公司筹资17400万元建设包头市南海子湿地自然保护区基础设施工程。

另一方面是对湿地相关利益者的补偿,主要由于政府为生态环境而对一些个人利益遭受损失的群体的补偿,和由于利益差异一些利益相关者之间的补偿,如退田还湖、流域与水土保持、生态移民、渔民补助等补偿政策。一是退田还湖:1998年洪水后,中央政府对湖南、湖北、安徽、江西4省溃决淹没的圩垸,组合灾民安置、灾后重建,有计划、有步骤的开展平垸行洪,退田还湖、移民建镇工作,国家共安排中央国债投资101亿元,实施平退圩垸1461个,移民62万,同时提高了江河湖泊的行蓄洪能力、减轻了防洪压力、改善了沿江湖地区的生态条件。二是流域与水土保持相关政策:为了减少水土流失,促进农村小水田建设和小流域治理,1998年水利部和财政部联合制定了《小型农田水利和水土保持补助费管理规定》,并将“小型农田和水土保持补助费”的专项资金纳入国家预算,用于补贴扶持农村发展小型农田水利、防止水土流失、建设小水电和抗旱等方面的投入。同时,各地方还实施一些流域生态补偿,浙江金华江流域“异地开发”与水权交易,德清县最早出台了有关生态补偿的政策文件,在县西部乡镇实施生态补偿机制,污染源得到了整治,进入河口水库的水质也得到好转,以及钱塘江流域水源涵养功能,加强污染防治实施的生态机制试点。福建2005年财政厅、省环保局印发了《闽江流域税环境保护专项资金管理办法》确定了闽江流域生态补偿的基本形式和内容、《九龙江流域综合整治专项资金管理办法》对资金的配套、安排、使用程序和扶持重点做了明确的规定、《晋江、洛阳江上游水资源保护补偿专项资金管理暂行规定》,初步建立了流域下游对上游的治理补偿机制。江西省2003年出台《关于加强东江源区生态环境保护和建设的决定》,采取了生物措施和工程措施来治理水土流失。浙江、甘肃通过市场手段实施的开展的水权交易。江苏省2008年发布了《江苏省环境资源区域补偿办法(试行)》和《江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案》对流域上下游行政区,依据交界断面水质情况进行环境补偿,并将补偿资金专项用于水污染治理和生态修复。辽宁省出台《辽宁省跨行政区域流出市断面水质目标考核及补偿办法》,出市断面水质超过考核目标值的,上游地区应当给予下游地区相应的补偿资金。三是生态移民政策:我国实施生态移民是从2000年开始的,计划将西部地区700万农民通过移民来促其脱贫,而事实上,我国早在1998年实施的退田还湖、移民建镇中已经存在生态移民的思想,目前我国政府组织的移民包括工程移民和生态移民。对符合移民条件的迁移户,国家给予专项补偿。但不同省份因情况不同 ,补偿标准也有所不同。四是渔民补助政策:为了保护渔业资源,对渔民作业水面进行春季封网禁渔,是促使水生动植物休养生息、保护水产资源的重要措施,也是保证作业区渔业资源可持续利用、致富渔民的重要举措。然而禁渔期间,对于渔民的补助政策在我国还处于起步阶段,尚没有比较系统规定条例。目前,该政策主要实施在鄱阳湖、洪湖等湖区。

3.2 对中国湿地生态效益补偿的评价

从以上中国实施的湿地生态效益补偿的实践中,大部分工程项目、政策办法等都是针对国家较严重生态问题和重点区域进行安排设置的,期望通过较大规模的补偿补助措施解决中国的湿地破坏、恢复及保护等问题。经过多年的持续投入与实施,确实取得了一定的成效。湿地恢复等工程,使部分萎缩的湿地得到了有效的恢复,湿地面积扩大,湿地生物多样性增加,依赖湿地生存的野生动物活动范围增大,湿生植物长势较好,水土流失减少,我国第二次水土流失调查显示,10年间我国水土流失面积由367万km2下降到356万km2,水污染源也得到了一定程度的控制。同时,有效防治了洪水,保护了湖区生态环境,安置了湖区渔民,较贫困家庭得到了经济上的帮助,并且湿地资源也得到了一定程度的保护。总体说来,我国湿地生态效益补偿实践的大致路径如下图。

从以上我国湿地生态效益补偿的实践中,可以总结出,我国目前实践的大致路径如上图。一方面通过对湿地生态系统自身的补偿,补偿对象为湿地生态系统,由国家和地方政府补偿的方式,对湿地进行保护、恢复和重建;另一方面,通过对湿地利益相关者的补偿,补偿对象为湿地的利益相关者,由国家为主,兼有市场手段的补偿方式。

然而,取得成绩的同时,中国湿地生态效益补偿的实践中,也存在着很多问题。一是目前我国已经实施的湿地生态效益补偿,尚没有形成完善的体系,缺少具体和可操作性的湿地生态服务补偿的法律和法规,相关利益群体参与缺位,受益方和受损方的补偿支付机制还没完全建立。二是已实施的政策措施、建设项目多是分部门建设,根据各自多生态问题的把握和各部门的目标争取到的国家投资进行生态建设,比较散,缺乏整体性何协调性。三是投融资方式较单一,主要以国家为主,没有运用好市场手段。如,从我国流域生态补偿的实践可以看出,我国流域生态补偿仍然以政府投资或政府主导的财政转移支付体系为主,私有资金投入较少,基于市场手段的流域生态补偿仅零星、分散存在于局部地区。四是公众对于生态补偿的认识不够,更不用说主动参与的意愿,获得的补偿往往只是用于补贴家用,缺乏对于补偿金真正意义的认识。

4 结语

虽然湿地保护越来越受到重视,管理工作也逐步加强,但是相关利益群体的冲突仍然存在,然而,我国湿地生态效益补偿工作仍处于分部门,分资源类别,分地区实施开展的起步阶段,在实践中取得成绩的同时,也存在着问题。以下是笔者对于中国湿地生态效益补偿工作的几点建议:一是政府及相关部门协调起来,加大湿地保护宣传工作,以及加强公众、企业、对湿地生态效益补偿的认识。湿地保护不是某个人、某个组织自己的事情,它需要全社会各界人士的支持与参与。同时,无论管理还是保护,群众都是基础。二是充分认识到市场机制的重要性。在我国湿地生态效益补偿的实践,主要还是政府强制手段为主,缺乏市场激励机制,内在动力不足,导致许多政策在实施过程中阻力较大。三是建立好各湿地管理部门之间的协调机制。由于湿地资源丰富,很难由某一个部门单独管理,因此在构建许多补偿机制的时候存在着部门目标不一致的问题,要想建立更加全面、完善的湿地生态效益补偿机制,良好的部门协调机制是十分关键的。

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