主体功能区:“规划”政府体制

王 健

2010年6月12日国务院常务会议原则通过《全国主体功能区规划》,在国家层面将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。

四类主体功能区的生态保护区,特别是限制开发和禁止开发区的生态保护区,其主要功能是推进生态建设,修复和保护生态。在生态保护区内,经济发展受到限制,居民收入增加和生活水平提高受到制约,这就需要政府管理体制创新,解决生态保护区内经济发展与生态建设的矛盾,促进主体功能区建设。

生态保护区的现实难题

1.“要温饱还是要环保”的两难抉择

四类功能区的生态保护区,特别是限制开发区和禁止开发区的生态保护区,大多处于经济欠发达地区,地方政府一方面要保护环境,另一方面要解决经济社会发展和人民生活问题,面临着“要温饱还是要环保”的两难困境。这些地区群众致富自然要利用本地资源优势,但“限制与禁止开发”使得“靠山吃山”和“靠水吃水”的居民失去了发展的基础。

2.以GDP为政绩指标,忽略环境保护

以GDP作为考核地方领导的指标,处于生态保护区内的地方政府必然追求GDP,纷纷设立开发区,竞相提供优惠条件,招商引资。在环保方面,地方政府往往对于引进的企业放宽环保要求,从而导致引资门槛降低,一批产业层次低、高消耗、高污染的项目在经济欠发达的生态保护区落户。

3.生态补偿主体单一

中央政府是补偿主体。从目前我国生态补偿的财政转移支付方式看,纵向转移支付占绝对主导地位,即以中央对地方的财政转移支付为主,缺乏横向转移补偿机制。我国生态服务的提供者大多集中在西部,而生态服务的受益者大多集中在东中部,生态服务提供者和受益者在地理范围上的不对应,导致西部生态服务提供者无法得到合理补偿,形成“少数人负担,多数人受益”,“上游地区负担,下游地区受益”,“贫困地区负担,富裕地区受益”的不合理局面。区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。

4.生态补偿管理部门多且效率低下

生态补偿体制部门色彩强烈,补偿管理部门多元化。生态保护管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门,这些部门主导着生态保护政策的制定和执行,生态补偿实际上成为以“部门主导”的补偿。以部门为主导的生态补偿,责任主体不明确,缺乏明确的分工,管理职责交叉,在监督管理、整治项目、资金投入上难以形成合力,资金使用不到位,生态保护效率低,造成生态保护与受益脱节的“三多三少”现象:一是部门补偿多,生态保护区农牧民得到补偿少;二是物资、资金补偿多,扶持生态保护区产业、生产方式转换补偿少,输血多,造血功能弱;三是直接向生态建设补偿多,支持经济发展、扶贫补偿少。

建立多种机制

1.实施分类政绩考核机制

根据主体功能区定位,中央政府对不同功能区确定有差别的政绩指标体系。对限制开发区和禁止开发区实行生态保护和修复优先的绩效评价,主要评价水质、水土流失、森林覆盖率生物多样性等生态环保指标等,少考核或不考核GDP指标。对优化开发区和重点开发区要建立以市场价值为导向的国土资源评估、考核管理系统,改变GDP崇拜的单一指标的绩效考核办法,形成以国土资源利用率为核心的、经济与社会发展综合考核指标体系。

2.建立生态补偿长效机制

建立生态补偿长效机制,让生态保护区居民分享全国经济社会发展的成果,培育生态保护区的造血功能,在实现生态环境保护的同时,构建和谐社会。

1建立健全生态保护的财政转移支付制度。在财政转移支付项目中增加给生态保护区的补偿科目,用于国家级自然保护区、国家级生态功能区的建设补偿、对西部生态退化严重区域恢复补偿等。

2国家对生态保护省份实行政策倾斜,增加对生态保护省份环境治理和保护的专项财政拨款,以及财政贴息和税收优惠等政策支持。对因保护生态环境而造成的财政减收,应作为计算财政转移支付资金分配的一个重要因素。

3逐步构建以政府财政为主导,社会捐助、市场运作为辅助的生态保护补偿基金。

4开征生态保护税,保证生态补偿资金有长期稳定的来源。开征新的统一的生态环境保护税,建立以保护环境为目的的专门税种,同时,完善现行保护环境的税收支出政策。征收“碳税”,通过转移支付将碳税转移给生态保护区。

3.将财政转移支付横向补偿纵向化

建立地方政府间的横向财政转移支付制度。根据“提供者收费,受益者付费”的原则,明确四类功能区的定位、保护的责任和补偿的义务。让生态受益的优化开发区和重点开发区政府向提供生态保护的限制开发区和禁止开发区政府进行财政转移支付,以横向财政转移改变四大功能区之间既得利益格局,实现区际公共服务基本均等化,缩小四大功能之间经济差距和居民收入差距。

在建立横向财政转移支付制度的初期,需要横向补偿纵向化。就现在行政管理体制而言,财政资金横向转移补偿机制实际操作起来非常复杂。由于每个功能区都可能涵盖多个同一级别的政府,每个同一级别的政府又下辖多个层级的政府,因此,政府之间的财政资金横向转移将形成一个极为复杂的网络,政府行政级别越低,网络越复杂。这样导致转移支付标准、数量都难以确定。

横向补偿纵向化,是在中央确定横向补偿标准后,将优化开发区和重点开发区向限制和禁止开发区的补偿资金统一上缴给中央政府,由中央财政通过纵向转移支付将横向生态补偿资金拨付给限制和禁止开发区政府。

调整行政规划

1.以生态保护区为中心设置新的市

现在生态保护区大都由多个县市政府共管,在彻落实中央环保政策、制定和执行地方环保政策的过程中,市县政府之间、各县政府之间协调工作量大、协调工作困难。

以生态保护区为中心设新的市,将生态保护区内原分属不同地市县划归新设立的市。由新设立的市履行生态环境保护和公共服务职能,可以有效地改变政出多门、交叉、扯皮、行政效率低下等现象,缩小同层级和不同层级政府之间制定、执行环保政策的差异,减少不同属地政府之间执行环保政策的摩擦,有利于生态保护区统一执行中央政府和省政府环保政策,显著地降低行政成本,提高的行政管理效率和环保资金使用效率。

2.改变行政区划和行政管理体制,撤市改局

对地广人稀的生态保护区,撤市改局由新设立的“局”统筹生态保护区的生态保护、自然资源保护、旅游资源开发利用和提供公共服务等职能。

“局”的资金来源是中央的纵向转移支付、横向转移纵向化的转移支付和省级财政直接拨款,有稳定的财政资金支持其履行职能,从源头上清除了以优惠政策招商引资导致的环境污染,也消除了产业层次低、高消耗、高污染的项目在生态保护区落户的现象,彻底改变生态保护区面临的“要温饱与环保”两难选择和追求财政增收的压力。

“局”可以与现有的生态补偿管理部门多元化的政府管理体制相衔接,协调不同部门的生态保护政策,将多部门补偿资金集中投入到生态环境资源的恢复、保护与增殖项目中去,进行生态保护的研究和开发,以高新技术扶持生态保护产业、生产方式转换,增强生态保护区的造血功能。

(作者系国家行政学院经济学部主任、教授)