当前行政事业单位国有资产预算管理中存在的问题、原因与对策

张建碧

众所周知，预算管理是行政事业单位国有资产管理的重要手段，资产预算是财政部门预算一个不可或缺的重要组成部分，行政事业单位国有资产管理模式要与财政预算模式相适应。研究完善行政事业单位国有资产的预算管理，既有利于有效开展资产管理工作，也有利于深化公共财政预算管理体制改革，科学编制财政部门预算，具有理论指导意义。本文为此采用实证研究与理论研究相结合的方法，对行政事业单位国有资产的预算管理问题进行了全面系统地分析。

一、前行政事业单位国有资产预算管理中存在问题

（一）资产预算约束力差

在资产购置环节，由于资产购置过程缺乏规范的科学、民主决策机制，一些部门单位决策失误、经验不足，甚至个别人谋取私利等原因，造成单位无效资产增加，资产隐性流失现象普遍，造成国有资产的大量损失。一方面是预算内追加的经费支出随意性较大，使各个部门单位资产的配置形成失衡和增长的无序。另一方面，一些部门单位收费项目繁多，资金来源渠道复杂，没有真正从资金源头上对部门单位购置资产形成有效的控制和制度约束。

（二）资产使用效率低下

一是资产日常使用管理不规范，使用效率低下。一些单位的资产大量闲置，大大降低了国有资产的使用效率。许多单位存在着大量闲置资产，大降低了国有资产的使用效率。二是缺乏资产有偿使用的管理制度。行政事业性国有资产是在非生产流通领域占用的、不投或不直接投入到生产经营活动中去的资产，具有配置领域非生产性、使用目的服务性、资产使用无偿性等特点。正是由于行政事业性国有资产占用上的免费性，使许多单位完全不考虑资产的使用效率，资产低效使用的问题一直都很严重。

（三）资产流失较为严重

一是在资产处置上，缺乏具有严格约束力和权威性强的相关法规，有的部门、单位产权意识薄弱。资产购置与处置失控，造成国有资产严重流失和滋生腐败。二是对非经营性国有资产转经营性国有资产部分的处置混乱。现在非经营性国有资产中有相当一部分已转化为经营性国有资产，但是对其管理并未发生改变，非转经后的国有资产仍由原行政事业管理，这使得转化资产的产权不清晰，对其管理也不够科学合理，甚至造成了行政事业单位资源的浪费。另一方面，各行政事业单位长期以来无偿占有国有资产及收益，无人向占有者追索投资收益和所有者权益，很容易隐瞒真实数量和收益水平，私下交易使国有资产租赁收入大量流失。

二、行政事业单位国有资产预算管理中存在问题的原因

（一）缺乏有效约束机制

资产管理与财政预算管理和财务管理相分离，资产的实物管理与价值管理相脱节，导致行政事业单位普遍存在账外资产现象。多年来，部门单位之间借用调用资产频繁，使资产的占有权与使用权分离，造成行政事业单位无法进行正常的会计核算。加之现行财政管理体制中，财政收支管理、财务管理、资产管理、会计管理脱节，尤其是一些基层财政部门在编制部门预算过程中比较粗糙，没有细化到项目，致使单位只想要钱、不想节流，只重资产购置、不重资产管理，只求拥有资产、不求资产效率，只反映单位收入和支出、不反映单位存量资产及其状况等。

（二）资产配置原则不明确

首先行政事业单位国有资产绝大部分是由财政预算资产形成的，财政预算资产安排的科学性、规范性，预算安排的资金量，直接决定了资产数量、质量和不同单位之间资产配置的公平性、合理性。在实际工作中，行政事业单位国有资产与部门预算相脱节的现象普遍存在。其次缺乏公平合理、有约束力的国有资产配置标准和费用定额标准。目前我国行政事业单位国有资产的随意购置和重复购置现象较为普遍，导致各单位之间的资产配备不公平。违反资产配置标准的情况屡有发生，各部门的资产占用状况差异明显，导致难以按照一定的标准确定实物费用定额，影响了实物费用定额工作的全面推行。

（三）资产占用信息不对称

由于行政事业单位资产管理基础薄弱，对固定资产更新、维修所形成的资产、从其他渠道购入的资产以及调入、捐赠等形成的资产不及时入账甚至不入账，导致行政事业单位和财政部门之间资产占用信息不对称。财政部门无法准确掌握部门资产占用情况，难以结合部门资产占有状况确定新增固定资产的标准和数量，难以结合资产占用状况安排预算并按照一定的标准确定实物费用定额。

（四）资产预算编制有待细化

目前各单位各部门的支出预算通常分为两部分，一部分为基本支出预算，一部分为项目支出预算。基本支出预算中的日常公用经费包括政府收支分类的支出经济分类科目中的水电费、取暖费、牧业管理费、一般购置费等内容。项目支出中的行政事业类支出包括大型购置、大型修缮、大型会议等。因此，有些部门就出现利用项目经费补贴公用经费的情况。若部门预算编制过粗，支出标准体系不明确，设备的重复购置和公用经费的超标现象就不可避免。

（五）资产预算管理制度落实差

在实际工作中，各个管理层次都存在着监督不力的问题。主管部门没有很好地监督资产占用单位的使用情况，而单位也缺失内部监督的机制。领导干部任职、调离，只进行财务审计，不进行资产移交审计，再加上一些部门、单位领导和主管人员在思想认识上“重进、轻出”、“重资金、轻实物”这些因素，导致部门、单位资产与财务监督管理松懈。

三、完善行政事业单位国有资产预算管理的措施

（一）理顺预算管理与国有资产相结合的管理机制

我国《暂行办法》规定，对各级政府所属行政事业单位国有资产实行三级管理：第一级是各级财政部门，对行政事业单位的国有资产实行综合管理；第二级是主管部门或接受委托的各相关部门。有关单位根据受托管理范围，对行政事业单位国有资产实行监督管理，并对财政部门负责；第三级是行政事业单位，对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。这三级管理体制的建立，使长期困扰行政事业单位国有资产管理工作的体制性问题得到明确界定，同时，这种体制框架的设计也考虑了与公共财政体制框架的结合，与现行行政管理体制、财政预算体制和财务会计体制基本相符，有利于行政事业单位国有资产管理工作的有效开展，也进一步为行政事业单位国有资产占有使用与财政预算管理相结合创造了制度环境。

（二）建立科学的国有资产部门预算制度

目前很多行政事业单位预算在计划购置资产和配置资产时，具有较大的随意性，有的存在行政长官意识，造成国有资产浪费和流失。行政事业单位虽然有财务、基建和修缮等计划，但预算管理体制并不完善，对部门预算管理缺少国有资产配置和购置预算。建立科学的国有资产部门预算制度首先要不断调整和充实部门预算内容，加大对项目支出预算的滚动管理，根据部门战略规划，制定部门滚动预算，使部门的战略规划与年度工作计划的制定、年度部门预算安排紧密结合，在此基础上逐步探索财政支出绩效考评方法。其次要进一步规范和完善预算全过程管理。在预算编审环节，逐步研究制定行政事业资产配置标准体系，细化资产购置预算，杜绝超编制、超标准配置现象。在预算执行环节，建立资产预算执行报告制度，跟踪资产预算执行结果，规范资产购建和使用行为，督促资产占有使用单位不断提高使用效率。

（三）明确国有资产部门预算编制程序

行政事业单位的国有资产管理部门负责进行本部门和单位的资产预算编制计划，按年度对本单位使用的国有资产进行清查和产权登记年检，分年度结合人员编制和工作需要提出年度资产购置计划报主管部门审核，主管部门对其人员和资产占有使用情况进行核实后，汇总上报同级财政部门的国有资产管理部门；财政国有资产管理部门根据相关规定和标准对各行政事业单位的资产预算编制计划进行审核和汇总，报财政预算管理部门审批；资产预算作为部门预算的重要内容报人大审查批准后，财政国有资产管理部门将经过审批的单位资产预算下发给各部门和单位执行。

（四）加强国有资产预算执行的跟踪监督

多年来，与资产配置相关的预算执行情况缺乏必要的跟踪监督，一些单位不按预算规定的用途和标准配置资产，削弱了预算管理的严肃性和政策性。这是造成资产增量管理和存量管理脱节的一个重要原因，也直接导致资产配置的失衡。应通过进一步深化部门预算改革，建立预算执行的跟踪监督机制和激励约束机制，保证预算的严肃性，使资产预算得以有效地执行。

（五）建立国有资产信息动态管理系统

推进预算管理与行政事业单位国有资产占有相结合的一项重要工作，就是要建立资产动态管理信息系统。这个信息系统的建立不是孤立的，而应与“金财工程”相结合，放在“金财工程”建设的总体部署框架之中进行。通过全国行政事业单位国有资产信息化管理平台，实现对资产从“入口”到“出口”各个环节的动态管理，为资产管理与预算管理相结合提供技术支撑，为行政事业资源整合和资产共享共用创造条件，并以资产的动态监管实现津补贴的规范发放。当前，财政部已经开始着手需求调研，正在按照“金财工程”的统一部署，抓紧开展资产配置、使用、处置、统计、预警、收益等各个子系统在内的信息系统开发设计工作，并将尽快将信息系统投入试运行，在部门预算编制中加以运用，同时与资产清查工作相衔接，实现行政事业资产的动态监管。