从“清洁发展机制”到“自愿减排市场”——关于低碳经济发展制度创新的思考

文/兰建平李红日

中国目前的碳交易市场应该是以“自愿碳减排市场”为核心内容的“制度集成创新”，而不是推倒一切、重新开始的“颠覆式创新”

清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）是1997年《京都议定书》中引入的一项创新机制，与排放交易机制（ET）、联合履约机制（JI）并称《京都议定书》引入的三大创新机制。CDM允许附件一缔约方（主要是发达国家或地区）与非附件一缔约方（主要是发展中国家或地区）联合开展二氧化碳等温室气体减排项目。这些项目产生的减排数额可以被附件一缔约方作为履行他们所承诺的限排或减排量。从本质上讲，CDM是一种市场交易制度，经过多年的实践和探索，西方国家对碳排放权已经形成了一套较为成熟的定价制度、交易规则、运行监督等的市场运行制度。

而从碳减排市场的制度安排上看，有强制减排市场和自愿减排市场之分。强制减排市场发展的主要障碍在于交易成本高，难以平衡市场各方利益。因此，对于风险大、外部性相对较低和减排量相对较小的减排项目，通过自愿市场可以很容易实施。近年来，国际社会积极培育发展自愿减排市场，已成为碳交易市场发展的重要方向。特别是美国、加拿大、荷兰等国家在自愿减排市场方面的做法已较为成熟，具有较强的借鉴意义。

在美国，政府通过设立节能环保项目，组织公司或公众自愿参加，实现节能减排的目标。在加拿大，工业界自发地开展了“工业节能活动(CIPEC)”，全国有近700家公司参与。在荷兰，主要通过政府与企业自愿的方式签订“能效长期协议”的方式促进节能减排。目前，荷兰政府已经与大中型工业企业签订了新一轮的自愿协议——“基准自愿协议”，以进一步推动节能减排。各国的自愿协议名称不同，组织各异，但其本质都是由政府倡导，工业行业(企业)自愿做出在节约能源、提高能效、减排温室气体，改善环境方面的承诺，并与政府签订协议，在实现过程中由第三方进行评估审计，并将评估结果公之于众，这样不仅实现了节能环保目标，而且使行业（企业）提升了生产、管理、技术水平，降低了成本，增加了效益，也在国际上树立了良好的信誉和形象。

中国特色的自愿减排市场

从市场阶段上讲，应该说当前我国碳交易市场发展尚处于起步阶段，严格意义上的碳交易活动并未展开。碳排放权毕竟是一种“准权益”交易，它与一般性的权益交易相比，更需要有严格的法律制度和规则体系的约束，如符合“可检测、可报告、可定价、可核证”等方面的要求等。但是，迄今为止，我国无论从法律还是规则制度层面，主体和中介层面，都还没有真正建立起来一套市场制度。从政府层面上看，虽然在节能减排上，已经建立起了一套从中央到各省、各省到所辖市、县（市）的考核指标，对减排起到了较好的推动和约束作用，但这种做法更多是具有行政色彩的，以市场制度的方法（如浙江省试行的排污权交易）来推进碳交易的开展，这方面的制度创新还处于起步阶段。

从总体上讲，中国碳交易市场存在的主要问题有四个方面：一是观念上的偏差。无论政府还是企业，对碳排放权交易更多是视为一种“经营行为”，追求效益导向，而不是节能减排的内在行动。二是法律和制度的缺失。目前针对碳交易行为的法律制度建设还很薄弱，甚至政府的相关规划引导也尚待提高，还不足以引导市场规范、有序、健康发展。三是交易所需的支撑机构不够。作为一个新生事物，碳交易所需的技术评估、核证等专业机构寥寥无几。四是从事碳交易的各类人才相对缺乏，特别是熟悉国际碳经济市场规则的人才缺乏，在较大程度上影响了碳减排市场的培育、建设和运行。

据权威机构预测，直至2030年，中国的碳排放总量都将不会出现排放上限。考虑到中国碳交易市场发展实际，当前中国一方面仍然要积极参与国际CDM机制，通过该机制，继续获得发达国家在节能减排方面的资金与技术支持。但是更加重要的一个方面，要开始探索建立具有中国特色的碳交易市场。在注重运用减排机制、加强对节能减排的硬约束的基础上，探索建立更加符合中国实际的减排制度、碳交易市场制度创新。

中国目前的碳交易市场应该是以“自愿碳减排市场”为核心内容的“制度集成创新”，而不是推倒一切、重新开始的“颠覆式创新”。借鉴国际发达国家的经验和做法(如荷兰的“能效长期协议”)，这种集成式制度创新主要包括：（1）整个工业部门或单个企业承诺在一定时间内达到某一节能目标；（2）政府给予工业部门或单个企业以某种激励；（3）政府与工业部门或企业通过签订自愿协议的方式明确权利和业务。

实现碳减排目标，自愿协议可以使企业的社会责任感和核心竞争力得到提升，有利于政企分开，有利于政府和企业在新形势下找准各自的角色定位。目前国家发改委正在制定《中国自愿减排市场管理办法》，建立自愿减排交易的国家登记簿，如这一办法正式出台将十分有利于我国企业的开展自愿碳减排。

市场培育与发展的制度创新

浙江是全国碳排放大省，节能减排压力巨大。根据国际碳交易市场发展的新动向，结合浙江实际，利用国家即将出台自愿减排市场管理办法，适时开展自愿减排计划，是浙江发展环境友好型产业、推动经济转型发展，促进生态文明建设的重大制度创新。主要包括：

一是加快自愿减排市场发展中的制度建设和主体培育。建议在企业自愿的基础上，政府与达标企业建立“伙伴关系”，签订自愿式环境管理协议，鼓励企业自觉地提高污染削减目标，超越排放标准的要求。创建一批遵守环境法规、环境管理规范、实施清洁生产、生产环境友好产品以及信誉良好的优秀企业。总结经验，规范绿色企业和环境友好型企业创建的标准与申请、考核办法，使自愿协议式环境管理在创建友好环境保护企业中发挥作用。把创建工作作为目前工业污染防治的切入点，加强产业协调部门与环境管理部门的合作，进一步完善环境管理体系。

二是加快自愿减排市场制度建设的试点示范。优先考虑在电力、交通、建筑、冶金、化工、石化等能耗高、污染重的行业先行试点，作为浙江探索自愿减排市场培育和发展的重点领域。积极打造“自愿减排试点区域”、“自愿减排试点行业”或“自愿减排示范园区”，选择典型城市、行业或工业园区进行试点示范，探索具有浙江特点的自愿减排市场发展之路。充分发挥试点示范城市、行业或园区的辐射作用，带动全省自愿减排市场的培育与快速发展。

积极打造“自愿减排试点区域”、“自愿减排试点行业”或“自愿减排示范园区”，选择典型城市、行业或工业园区进行试点示范，探索具有浙江特点的自愿减排市场发展之路

三是加快自愿减排市场发展中的技术创新。自愿减排市场的发展离不开低碳技术的支撑。自愿减排市场发展的技术创新主要包括降低清洁能源的开发成本和提高核心技术水平两大内容。以提升企业自主创新能力为基础，创新发展可再生能源技术、节能减排技术、清洁煤技术和核能技术，大力推进节能环保和资源循环利用技术的应用。争取在“十二五”期间打造一批在低碳技术领域掌握核心技术知识产权的先进企业，建成一批以低碳生产方式和消费方式为特征的示范城市，为构建浙江低碳产业体系和全面发展新兴战略型产业奠定良好基础。

四是加快自愿减排市场发展中的金融创新和保险创新。尽管与自愿减排市场发展相关的金融创新已取得了较大进展，但其发展仍处于相对初级的阶段，有关节能减排项目的界定、贷款的管理以及相关的政策支持仍旧处于空白状态。建议参考“赤道原则”，建立浙江区域绿色信贷机制；参考世界发达国家和我国部分先行地区推出的环境污染责任保险产品，加快推进环境污染责任保险产品创新。政府新产品管理部门、环保部门和保险监管部门，要加强合作，创新保险制度，推动绿色保险。

五是加快自愿减排市场发展中的舆论环境和消费环境建设。自愿碳交易市场制度创新离不开公众的参与，只有通过公众环境意识和绿色消费意识的提升才能加快促进自愿碳减排市场的建立。一方面，要提升公众的环境权益意识，赋予公众的环境监督权和损害补偿权，鼓励群众和社会媒体监督企业的污染物排放。另一方面，要树立消费者的绿色消费意识，提升人们对绿色产品及相关标志的认知，增强消费者的绿色消费意识。