教育服务承诺后的中国高等教育全球化研究※

刘帆

（武汉商业服务学院，湖北 武汉 430056）

2001年12月11日，中国正式加入世界贸易组织（WTO），成为其第143个成员。“入世”是一种经济行为，“入世”是一个经济问题，但“入世”后所引发的一系列问题，会对中国的社会经济等各方面产生深刻的影响，特别是中国在教育服务贸易减让表上签字，对教育服务贸易做出了承诺，它将对我国的教育、特别是高等教育将产生深远的影响。

一、中国入世在教育服务贸易方面的承诺

世界贸易组织（WTO）取代关税与贸易总协定（GATT），有人认为GATT是WTO的前身，WTO是GATT的今世。其实，在法学家的眼里，WTO是一个国际法人组织，GATT只不过是诸多国家（地区）之间的一纸协定，可称之为多边协议；经济学家认为，GATT/WTO同国际货币基金组织（IMF）、世界银行（IBRD）是世界经济的三大支柱；如果从社会学、未来学的角度看问题，GATT与WTO代表着两种不同的历史时代，GATT是经济国际化的时代，WTO是经济全球化时代，中国加入WTO意味顺应世界历史的潮流，融入经济全球化时代。特别是中国入世时，正式签署了服务贸易减让表，对教育等9个服务贸易大类进行了承诺。WTO成员在教育服务贸易减让表上签字的并不多，中国作为一个发展中国家对教育服务贸易进行承诺，意味在教育全球化的道路上，迈出了实质性的一步。

表1：WTO成员数及其签署教育服务贸易减让表成员数（个）

（一）我国对教育服务贸易项目的承诺

教育服务贸易涉及教育的所有项目，服务贸易总协定关于教育服务的范围指除政府彻底资助的教育活动外，凡收取学费、带商业性的教育活动均属此列。我国对教育服务贸易的承诺是部分承诺，而不是将所有教育都纳入服务贸易进行承诺，而不是所有教育都对外开放，是有限度的开放。就教育服务项目而言，我国对两类教育未做承诺，即有两项教育未纳入教育服务贸易项目，不对外开放，不允许外方为我国提供这两类教育服务。一类是义务教育，国家规定的9年义务教育都不纳入教育服务贸易领域对外开放；另一类是特殊教育，如军事、警察、政治和党校教育，我国未做承诺，即不允许外方涉足这些领域为我国提供教育服务。除这两大类教育外，我国在下述五个教育项目上做出了承诺，允许外方为我国提供教育服务。

表2：中国未承诺与承诺的教育服务项目

表3：中国教育服务承诺的具体项目

由上表2可以看出，我国对教育服务5个项目中的初等教育服务，中等教育服务作了限制性的承诺，即不对其义务教育部分做出承诺，但对初等教育服务，中等教育服务中的商业性部分作出了承诺。我国对高等教育服务项目是未作限制的承诺，即允许世界贸易组织其他成员为我方提供高等教育服务。仅就教育服务项目而言，高等教育服务我国是开放的，是作为高等教育服务市场对世界贸易组织其他成员的高等教育服务提供者开放的，它已不是一般意义的开放，而是市场意义的开放，是教育服务贸易的开放。

(二)我国对教育服务贸易提供方式的承诺

世界贸易组织服务贸易总协定（WTO-GATS）规范了服务贸易的定义，规定了服务贸易的4种形式：

一是跨境交付（cross-border supply），指一成员方在其境内向其他成员方境内提供服务，这是典型的跨境服务贸易。

二是境外消费(consumption abroad)，指在一成员方境内向任何其他成员方的服务消费者提供服务。

三是商业存在(commercial presence)，指一成员方的服务提供者在任何其他成员方境内建立商业机构为消费者服务。

四是自然人流动(movement of personnel)，指一成员方的自然人在其他任何成员方境内提供服务。

表4：我国在教育服务提供方式上的承诺

由上表可以看出，我国对跨境支付方式的教育服务未作承诺，可以不受教育服务贸易减让表的约束，根据境外远程教育对我国公民提供教育服务的实际情况自主地决定开放与否、决定开放的程度。我国对境外消费方式的教育服务没有限制，即既不限制我国公民出境留学，进修，也不限制WTO其他任何一成员方的公民入境留学、进修。我国对商业存在方式的教育服务仅允许中外合作办学，但未承诺给予其国民待遇。我国对自然人流动方式的教育服务，不仅有前提要求，而且有资格要求。前提是受中国学校和其他教育机构聘用或邀请，否则不允许入境提供教育服务。同样，前提条件具备、资格条件不具体也不得入境提供教育服务。我国对教育服务提供方式的承诺适用于高等教育服务项目。

(三)我国对与教育服务贸易相关的承诺

我国对教育服务贸易的承诺，既包括对教育服务贸易具体内容的承诺，又包括与教育服务贸易相关的承诺，这些相关的承诺直接、间接地影响教育服务贸易具体内容的承诺。我国对与教育服务贸易相关的承诺表现在如下几个方面：

1.允许不得从事任何营利性活动的外国企业（包括教育服务机构）在中国设立代表处，但对设立分支机构不作承诺。

2.境外教育机构来华合作办学，应建立契约式中外合作办学机构，而不是股权式或其他商业性合资、合营、独资机构。

3.中外合作办学机构以教育为目的的土地使用权期限最长为50年，与国内教育机构的待遇相同。

4.外国教育机构在中国设立代表处（分公司）的经理，高级行政管理人员，作为高级雇员的专家等允许其作为自然人流动，在中国居留期限为三年（如合同期不满三年，以雇佣合同时间为准）。

二、教育服务贸易承诺对中国高等教育的影响

（一）教育服务贸易承诺对中国高等教育服务具有直接的约束力

理论界关于教育，特别是高等教育来自世界的冲击、挑战、机遇、影响问题，有两种观点值得商榷，一是经济全球化带来的挑战与机遇，二是中国入世带来的挑战与机遇。如果从抽象的角度出发，从泛泛而谈的角度出发，经济国际化也会对我国教育，特别是高等教育产生影响，清末以来的高等教育史证明了这一点。中国加入世界贸易组织与否，境外的教育，特别是高等教育对我国的影响总是客观存在的。对中国教育，特别是高等教育产生直接的，具体的，深刻意义影响的是中国不仅加入世界贸易组织，而且在教育服务贸易减让表上签字，是中国对教育服务贸易的承诺。如果中国加入世界贸易组织，而不对教育服务贸易开口子，不对教育服务贸易做出任何承诺，我国的教育，包括高等教育仍可以在经济全球化的大背景下，在中国加入世界贸易组织的大背景下，自我发展，而可以不受教育服务贸易减让表的制约自我发展，世界上有少数封闭性国家根本未受经济全球化的影响，而自我发展教育，教育服务贸易减让表的影响力同经济全球化的影响力和世界贸易组织的影响力是不同的，是不同层面的影响力。教育服务贸易减让表对其成员教育的影响力是最为直接的、最为深刻的，且其成员无法规避，无法拒绝其约束力。

世界贸易组织服务贸易总协定涉及的服务部门有12个（商务服务、通讯服务、建筑和相关工程服务、分销服务、教育服务、环境服务、金融服务、与健康相关的服务和社会服务、旅游和与旅游相关的服务、娱乐、文化和体育服务、运输服务、其他服务），包括149种具体服务活动。作为世界贸易组织成员，仅对149种具体服务活动中的1种具体服务活动做出承诺即可，可见，世界贸易组织并未一定要求其成员对教育服务贸易，对教育服务贸易的所有具体服务活动作出承诺，并未一定要求其成员对教育服务贸易中的高等教育服务做出承诺，中国加入世界贸易组织，对服务贸易总协定涉及的12个服务部门的9个部门进行了承诺，只是未对“健康与社会服务”、“娱乐”、“文化与体育服务”等3个部门进行承诺。我国对教育服务做出了承诺，特别表现在对高等教育的承诺上。我国高等教育必须受教育服务承诺的影响，必须按教育服务的承诺对外开放。教育服务承诺是我国高等教育由国际化转向全球化至关重要的一步，教育服务承诺是我国高等教育融入经济全球化的关键一步，如果中国仅仅是世界贸易组织的成员，而不在教育服务贸易减让表上签字，中国的教育包括高等教育就不一定受经济全球化如此巨大的影响，就不会受中国入世如此巨大的影响。世界贸易组织成员真正在教育服务贸易减让表上签字的成员并不多，多数成员正是为了规避经济全球化对教育的直接影响，规避世界贸易组织对教育的直接影响，而未对教育服务贸易做出承诺。

表5：世界贸易组织不同类型成员方对教育服务的具体服务活动的承诺情况(个)

经济全球化是客观的，经济全球化对一国（地区）高等教育的影响，取决于该国（地区）对经济全球化的态度，取决于该国（地区）高等教育对经济全球化接纳的程度；世界贸易组织是客观的，世界贸易组织对其成员高等教育的影响，取决于该成员对服务贸易总协定中教育服务减让表的态度，取决于该成员对高等教育服务做出承诺与否，以及做出承诺的具体情况，由此可见，经济全球化无法决定一国（地区）的高等教育成为服务贸易的一个部分，世界贸易组织也无法决定其成员的高等教育成为服务贸易的一部分。只有世界贸易组织在服务贸易总协定中对高等教育服务做出承诺的成员，才把其高等教育纳入服务贸易的范畴，纳入经济全球化的范畴，纳入高等教育市场的范畴。世界上只有为数不多的世界贸易组织成员朝这个方向做了，中国是其中的一个世界贸易组织成员，中国会遵守自己的承诺，开放教育服务贸易，包括高等教育服务贸易。

（二）教育服务贸易承诺对中国高等教育市场开放的影响

在教育服务贸易减让表上签字意味着什么？对教育服务做出承诺意味着什么？意味签字方成员把教育作为服务贸易的一部分纳入经济全球化的范畴，意味签字方、承诺方成员同意开放国内的教育市场，意味签字方、承诺方成员准许其他世界贸易组织成员进入国内教育市场，意味签字方、承诺方成员的教育由上层建筑范畴，公益性事业转向市场经济范畴、转向商业性企业。

市场准入，国民待遇是服务贸易总协定对世界贸易组织成员在教育服务领域做出具体承诺义务的规定和主要法律依据，世界贸易组织成员在教育服务减让表上签字，就应受服务贸易总协定有关市场准入和国民待遇规定的约束，市场准入是国民待遇的前提，只有在市场准入的前提下，国民待遇才有实质性的意义，否则，不开放市场，不给其他成员教育服务提供者以市场准入的机会与可能，国民待遇既无意义，也无从谈起。

中国作为世界贸易组织的成员，并在教育服务贸易领域做出具体承诺，主要是在高等服务贸易领域做出具体承诺，这就表明中国将教育，主要是高等教育纳入全球服务贸易市场的轨道，准许其他世界贸易组织成员的教育服务提供者，主要是高等教育服务提供者进入中国教育市场，主要是高等教育市场。随着我国高等教育市场准入之门的逐渐敞开，国民待遇问题的提出和解决不可避免，高等教育服务贸易承诺是中国高等教育服务迈进全球化新时期的关键一步，是中国高等教育国际化走向高等教育服务全球化的关键一步。

（三）教育服务承诺对中国高等教育体制改革的影响

对服务贸易总协定中的教育服务承诺，对教育服务中的高等教育服务承诺，这表明高等教育不仅仅是教育的一个层次，不仅仅是进行高等教育，而且是一种教育服务，是一种可以用来贸易的教育服务，高等教育不仅仅是中学后教育，不仅仅是培养专门知识、技能人才的教育，而且是服务贸易的载体，是服务交换的对象，高等教育不仅仅是一种教育行为，是一种培养人才的行为，而且是一种商业行为，是一种市场行为，更重要的是一种全球化市场行为。

中国对高等教育服务贸易的承诺，客观上规定了中国高等教育体制改革的方向，客观上规定了中国高等教育体制必须改革，中国高等教育体制的改革，一要考虑市场的因素，考虑高等教育也是服务贸易中一个项目的因素，这既意味高等教育商业性存在，更意味高等教育的竞争性不可避免，特别是境外高等教育的抢滩与冲击，境外高等教育机构参与竞争。二要考虑全球化的因素，这既包括高等教育市场的全球化，也包括自然科学和社会科学的诸多学科跻身国际学术界和国际研究界，还包括中国大学创建世界一流大学，成为世界大学的大家庭中的一员，更包括学生、教师、课程、学科研究、培养目标的全球化。三要考虑高等教育的国家主权性和中国社会主义制度的特质，鉴于此，扩大高等教育机构的自主权是高等教育体制改革的重中之重，特别是“211工程”和“985工程”的大学，更应顺应全球化的历程，改革高等教育体制，以便缩短同世界先进高等教育的距离。

（四）教育服务承诺对我国高等教育的负面影响

服务贸易承诺把中国的高等教育带到了全球化的舞台，使高等教育的比较、选择、认定超越了国界，使高等教育的竞争、发展、淘汰超越了国界，使高校之间的差距、分化被放大。

1.人才的流失。境外消费的不限制，不仅会使大量的优质生源留学境外名校，而且会使有条件的学生选择海外留学，目前世界上接受留学生的国家（地区）有110个左右，几乎所有这些国家（地区）都有从中国去的留学生。国内的一些名牌大学成了“二传手”，成了世界一流大学的“预科班”，清华大学和北京大学已取代加州大学伯克利分校成为美国第1号和第2号博士生的生源校。生源的流失，人才的流失显而易见。2007年8月7日《新京报》报道的《中国高考状元职业状况调查报告》显示，1977年至1998年全国各省份高考状元当中，考研和出国成为大学毕业后的首选，其中约有40%选择出国留学深造或定居海外。截至2008年底，我国以留学身份出国仍在外的人员有近100余万，高等教育服务中的境外消费演变为境外定居或境外就业，中国已成为全球最大的留学生输出国，或曰最大的高等教育进口国。我国公派留学的回归率截至2007年9月达97.5%，但总体回归率偏低，1996—2007年间，平均回归率为29.5%，其中留美的理工科学生90%以上不愿意回归。总之，我国留学人员的回归率较低，出现“人才流失”的状况。见下表。

表6：中国留学生的回归率

2.跨境教育的冲击。跨境教育是学习者在一个国家（地区）接受教育服务而取得另一个国家（地区）的文凭。如中国居民不出国门在境内接受高等教育服务，却可以拿到境外的高等教育文凭。这在过去可能是一种天方夜谭，但在中国对高等教育服务承诺后，在允许中外合作办学，合作办高等教育之后，这一切都变成为现实，中外合作办高等教育，一方面解决了我国高等教育资源不足，特别是优质高等教育资源不足的难题，增加了国民接受高等教育的机会与接触国际先进高等教育制度的机会，节省了学生出国留学的成本，为我国培养人才做出了一定贡献。但跨境教育，不可避免的有它弊端，例如，是否能真正引进优质的教育资源，是否能保证在我国的教育教学质量与其母国的教育教学质量一致，特别是在商业利益的诱导下，部分院校中外合作办学的运作可能会影响教育教学质量，如何规范管理中外合作办学已成为一个可忽视的问题。如上海共有《中外合作办学条例》施行前依法设立的中外合作办学机构、项目232个，其中197个提出复核申请。2005年8月底，上海市教委组织的复核结果是71%的机构和项目通过或有条件通过；27.5%的限制整改；1.5%不予通过。申请复核的中外合作办学机构、项目有接近1/3的存在诸多问题，如果将“或有条件通过”的机构、项目梳理一下，存在这样或那样办学问题的肯定超过1/3，已带有普遍性。这些都会形成对我国高等教育的负面冲击。

另外，跨境教育服务会出现生源之争，会出现商业性运作，会对教育的公益性、公平性产生或多或少的冲击。

3.学历互认的难题。学历互认指学历互换和学位等值。中国对高等教育服务承诺，将高等教育纳入全球化的服务贸易市场，这不仅有一个中国高等教育学历的自认问题，而且还有一个全球化市场的他认(互认)问题。包含三点：第一点，中国自己颁发的高等教育学历文凭、学位文凭，不仅要自己承认，而且还有一个别国（地区）承认问题。事实上，要做到自己承认都比较困难，如有的城市只认可“211工程”的学历、学位文凭，其他学校颁发的学历、学位文凭事实上不置可否。试想，要得到境外的认可会有多难。如果境外不认可我国颁发的学历文凭、学位文凭，跨境深造、跨境就业定会出现障碍。第二点，中外合作办学，中国跨境办学的学历互认问题。中外合作办学，海外教育机构在中国境内合作办学的学分是否可以与其母国教育的学分互换，在中国境内合作办学的学位是否与其母国办学的学位等值。中国跨境办学所发中国学历、学位文凭能否得到东道国的承认，能否与东道国同学历、同学位的文凭得到等同承认。第三点，学历全球性互认问题。学历国与国之间的互认容易沟通，要实现全球性互认十分困难，它必须建立在全球性学历质量保证体系的基础上，即使如此，学历认可主体的确立仍是一个十分棘手的问题，全球化学历互认应该由市场、由消费者认可，但现在的问题往往是由政府认可或监管机构认可，特别是在国际上，往往是由某一国决定，由某一国的机构拍板，使学历互认转向一边倒，一国认。

学历互认的实质是对教育服务质量的承认问题，是对教育服务提供者服务质量的认定问题，如果得不到承认、认定，消费者的权益将受到巨大损失，不仅仅是经济的损失，金钱的损失，而且还有长达多年的时间损失（舍去机会成本的损失），更重要的还有就业受阻的损失。中国对教育服务承诺，开放高等教育服务市场，不可回避学历互认问题。

三、教育服务承诺后中国高等教育的举措

中国入世对教育服务的承诺，使中国的高等教育进入高等教育服务全球化的快车道，使中国高等教育全球化，由纸上谈兵进入实践阶段，使中国高等教育由迎接经济全球化的挑战转向面对高等教育服务全球化和经济全球化的“双”全球化挑战，使中国高等教育服务别无选择地正视经济全球化和教育服务全球化的大潮，别无选择地应对经济全球化和教育服务全球化。

（一）树立高等教育服务全球化的观念

树立高等教育服务全球化的观念本质上有两层含义：第一层含义是树立高等教育视野全球化的观念。高等教育本身不再是学院式教育，不再是书斋式教育，不再是金字塔式教育，亦即不再是封闭式教育。正如邓小平同志所讲，教育要“面向世界”，教育要有世界观念、全球观念，教育要走全球化道路，教育要有全球化意识。世界诸多国家在这方面作出了很大的努力，如美国20世纪90年代初制订的《美国2000年教育目标法》强调了教育的全球化，明确提出每个学生都要达到知识的世界级的标准；日本文部省1995年在《教育白皮书》中就提出“遵循国际规律”；1990年，加拿大国际教育署拿出了《没有国界和边界的教育》报告；韩国成立的“21世纪委员会”提出了增强“自主的世界公民意识，加深学生对世界各国政治、经济、社会、历史、宗教等问题的研究”，等等。第二层含义是树立高等教育市场全球化的观念。高等教育服务、高等教育服务贸易的背后是高等教育进出口市场，高等教育服务市场是服务贸易市场的一部分，是市场全球化的一部分。例如，学生出国留学已不仅仅是一个出境“求知”、“求学”的学业问题，而且是一个留学生市场问题，是一个留学生市场的进口问题，是一国高等教育服务在全球高等教育市场中地位的表现。同理，一国接受留学生的数量及接受留学生深造的内容反映该国在全球教育服务市场中的地位。高等教育全球化市场观念的树立是更高层次观念的树立。

观念指导行动，观念引领行为，与时俱进的观念产生与时俱进的行为，产生与时具进的行动。教育服务承诺需要有教育服务全球化观念，需要有教育服务贸易全球化观念。

（二）构建高等教育服务全球化的课程体系

高等教育服务贸易使高等教育纳入国际服务贸易的范畴，使高等教育全球化市场得以建立。高等教育全球化市场需要有与之相适应的课程体系和教学内容做支撑，需要高等教育有全球化视野；需要高等教育培养的学生能适应高等教育全球化，市场的大环境；需要由全球化市场来衡量高等教育的水平和质量；需要高等教育培养的人才具有国际交往能力，国际市场求职就业能力。

构建高等教育全球化的课程体系和教学可以从如下几个层面考虑：基本层面是在高校的公共基础课中对所有专业的大学生开设有关全球性的课程，如国际关系、国际政治、国际经济、国际文化等课程，这也是通用层面的全球化课程设置；专业层面是在高校的专业、基本课、专业骨干课中介绍全球最先进的科技成果和科学文化知识，引进国外最先进的教材；核心层面是高等教育机构要有自己知识产权课程，要有全球范围内属创新体系的课程，引领世界科技和科学文化的课程。见下图：

图1：高等教育全球化课程体系图

需要说明的是，在构建高等教育全球化课程体系和教育内容的同时，不可忽视本土化课程体系和教育内容的构建，不可忽视民族历史、民族文化、民族精神等方面的教育，科学无国界，教育有主权，在教育服务贸易全球化的进程中，如何维护教育的国家主权地位已提到议事日程。

（三）营造高等教育服务全球化的良好环境

高等教育进入国际服务贸易市场，一方面说明人才的培养不是免费的，另一方面说明出国留学和高校学生到国外学习是必然的，还有一方面是吸引国际人才（包括出境学成人才）、留住人才是一个非常现实的问题，需要营造良好的环境。

营造的第一个良好环境是人才“回流”环境。在留学生市场上，我国已步入“大出大进”时期，问题在于我国是出去留学的多，优秀人才“回流”的少，如何营造一个优秀人才“回流”的政策环境、工作环境、用人环境是一个急待解决的问题，如何营造一个“大出—大回流”的良性循环系统是一个迫在眉睫的问题；如何营造一个“海归”成长发展和乐不思海外的良好环境是一个当务之急的问题。

营造的第二个良好环境是留住来华优秀人才的环境。来华留学生日渐增多，来华留学生2004年首次破10万人，2005年达14万人，来华留学生早已逾百万人，其生源国（地区）多达180个，来华留学生已由接受非学历教育为主转向学历教育为主。但如何提高来华留学生的学历层次；如何吸引更多高学历的海外学生来华留学，这需要我们营造高水平的学术环境，需要我们培育世界一流的专业，一流的学科，一流的大学，提升我国的高等教育质量。培养高质量的优秀来华留学生之后，接下来的问题是如何留住这些优秀人才，如何让他们“乐不思蜀”，需要营造一种“流连忘返”的良好环境。

营造的第三个良好环境是国内在校大学生有比例的选派出国学习。出国留学对很多学子而言是可望不可及，因为费用太高难圆出国梦，但在大学四年期间，有10%或20%的学生出国学习1学期或1年应该是可以做到的，现在有很多国家(地区)的大学采取这种方式，推动高等教育服务全球化。我国高校可在这方面创造条件。

营造的第四个良好环境是在国内接受优质海外高等教育资源的服务。如何引进海外优质高等教育资源，如何保证学生不出国门接受海外优质高等教育资源服务，这既需要有法律、法规、政策规范环境，又需要有管理、评估、复核运行环境，更需要有学历互认、就业市场认可环境。

营造的第五个良好环境是鼓励国内高等教育机构的高等教育资格认证和培训服务走出国门，进入高等教育服务贸易全球化市场，诸如建立考试委员会，出版发行教材和软件，在境外设立大学校区，通过建立远程教育系统对境外提供高等教育服务等等。

[1]吕龙钧，余深：《浅评WTO下我国的教育服务贸易制度》，中国法院网，2009-01-13 10:23:25。

[2]搜狐教育2009年03月26日16:01教育部2009年第6次新闻发布会。

[3]江彦桥：《中外合作办学政策失真及其对策措施【J】》，载《复旦教育论坛》，2005（3)。

[4]中国留学生为何不愿回归 [EB/OL].新闻中心，2009-04-01，14：42：48

[5]中国公派留学生回归率达97.5%[EB/OL].中国国际教育信息网，2007-12-17，01：35：54