汕头市城市定位与可持续发展战略研究

吴 鸣，陈莹莹

(1. 汕头大学，广东 汕头 515063；2. 汕头市财政局，广东 汕头 515041)

当人类社会跨入 21世纪的时候，我国进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段．21世纪是城市的世纪，要建设好、管理好城市，首先要规划好、定位好城市．列宁曾经指出：“城市的发展要比乡村迅速得多，城市是经济、政治和人民的精神生活的中心，是前进的主要动力”[1]．2007年，在广东省第十次党代会上，对汕头城市发展作出了新的历史性定位，明确提出要加快发展以汕头为中心的粤东城镇群，形成沿海经济新的增长带．2009年6月，在粤东地区现场会和工作会议上，省委书记汪洋明确要求汕头要带好头，增强其集聚辐射能力，加快打造区域中心城市，在粤东地区发展中发挥兄长作用．这次会议为汕头发展树立了更高的标杆，进一步为其指明了发展方向．

1 城市定位的内涵

城市定位是指在社会经济发展的坐标系中综合确定城市坐标的过程．城市定位是城市发展和区域竞争的战略核心，通过对城市的地理位置、产业格局、文化传统、人口素质等进行全方位、多视角的分析，按照唯一性、排他性和权威性的原则，确定城市的发展理念、发展战略及发展方向等[2]．

城市定位具有动态性、综合性、区域性和战略性的特点．动态性就是城市定位要体现城市发展的阶段性．因为随着时代的发展，城市的外部环境和内部环境都是时刻在变化的，所以，城市定位要体现动态性．所谓综合性，即全面、系统地分析与城市发展有关系的各种条件，并能抓住关键问题和主导因素．城市定位还应具有区域性，即依托城市优势，突出城市区域特色，把城市放在区域中去分析，使城市与其所在的区域形成一个体系，城市为核心，区域为依托，互相作用，互相影响，从而达到共同协调发展．此外，城市定位还应具有战略性，即站在一定的高度，在未来发展的层次上把握城市与区域的发展趋势．

总之，城市定位是在分析发展条件的基础上，依托优势条件，既体现城市个性，又与区域联系起来，对城市未来发展方向、发展目标进行综合确定．城市定位既要尊重现实，但又不能过分拘泥于现实条件和基础；既要着眼于未来，又不能盲目拔高；既要有理论依托又要立足现实，还应具有综合战略目光．在准确把握城市发展条件及影响因素的基础上，从三个层次确定城市定位：一是城市在不同尺度的区域空间中的社会经济地位的确定，二是城市产业发展定位的确定，三是城市发展特色的确定．

2 城市发展战略的思考

“战略”这个概念源于军事学，是指对战争全局的筹划和指导．自美国耶鲁大学教授赫希曼 1961年在其《经济发展战略》一书中首次提出“发展战略”这一概念后， “企业战略”、“国家战略”，甚至“国际战略”等概念相继提出，“战略”延展到许多社会学科领域，城市发展战略也应运而生[3]．

城市发展战略，是指在较长时期内，人们从城市的各种因素、条件和可能变化的趋势预测出发，作出关系城市经济社会建设发展全局的根本谋划和对策．具体地说，城市发展战略是城市经济、社会、建设三位一体的统一的发展战略．城市发展战略是源于解决城市的三个目标指向：城市问题、城市竞合和城市愿景．战略应当讲求总体效益，一个成功的城市发展战略，至少应当体现三个观念，即远见、全局和统筹[4]．

2.1 远见：要看得“远”，还要看得“见”

城市发展战略作为对城市未来的根本谋划，必须要富有远见：①要在时间上看得“远”，不是三五年，而是十年二十年．当然也不是越远越好，在城市发展战略中考虑千年万年后的事是不切实际的；②还要看得“见”，能比较准确地预测城市十年二十年后会怎么样，没有这种眼光和预见能力，就很可能做出错误的决策和选择．

2.2 全局：全方位，宽视野

全局观念就是要全方位、宽视野地思考问题，以总体效益为核心，不局限于某一方面的得失．城市的发展不等于城市某要素某方面的增长，而是城市各组成要素的协调发展，是能满足人的各种需要的发展．如果一个城市 GDP上去了，而基础设施严重不足、交通拥挤、住房短缺、生态环境恶化、治安环境恶化、精神生活贫乏，这就很难说这个城市是发展了．

2.3 统筹：问题群—目标集—措施链

城市发展战略涉及许多牵一发而动全身的问题，生态、交通、就业、服务、能源、治安、水源、基础设施等方面相互影响、相互制约．城市问题有大有小、有轻有重、有急有缓、有简单有复杂，通过整理来自各方面的问题，调查各方面的情况，可以归总为一组一组的问题群．各种城市问题希望解决到什么程度，美好的城市愿景需要分解为哪些目标，这就形成了城市战略的目标集．

在城市战略的构思与制定中，应当将各种城市问题的解决和城市愿景的实施措施联系起来，构成环环相扣的节或链，出台“一石多鸟”的措施，实现可持续发展[5]．

3 城市定位与城市发展战略的互动机制分析

3.1 城市定位是城市发展战略的基础

城市定位决定了城市发展战略的目标和思路，在城市定位的基础上，城市才能提出相应的发展目标和相应的指标，最后根据新的功能定位，提出有针对性和可操作性的战略对策建议．准确的城市定位是一个城市选择合理发展方向的前提，是节约成本、提高效率、明确城市竞争力、打造城市品牌的关键所在．

3.2 城市发展战略是城市定位的延续与深化

城市发展战略更多的是针对城市长远发展的战略问题，务实地研究城市所在的特定区域、特定时段、特定背景下的发展问题．准确科学的城市定位为城市发展战略的制定和调整指明了方向，城市发展战略规划的制定及实施不仅明确了城市定位的作用，而且是对城市定位的具体与深化．

4 新时期汕头城市定位

4.1 汕头城市定位原则和发展历程

基于定位工作的特性，以及汕头市自身的特点，笔者认为汕头市定位工作应遵循的原则是：保持发展弹性，留有余地；突出特色，注重个性发展；立足实际，着眼未来；注重城市与区域的联系．

汕头因港而兴，因侨而旺，商贸业和对外经济联系曾一度发达，港口和城市的发展互为依托，改革开放以来城市社会经济发展一度进入高潮，但汕头工业基础较为薄弱，工业以劳动密集型为主．经济特区的设立和改革开放的实施，使汕头的经济发展和城市建设发生了显著变化，城市功能由较单一的商贸海运逐渐向经济多元化发展，但港口、商贸及海运在汕头经济发展中始终占有重要地位．由于汕头经济以家庭作坊式的民营小企业为主，缺乏大的支柱产业支撑，对整体经济的带动作用不强．中高级科技人才极为缺乏，潮汕文化中相对保守和“小生产”意识不利于与其他文化的交融．外向型经济发展不甚理想，港口建设投入不足，均导致了汕头港口城市功能的迅速下降及城市发展的不甚理想，表1为汕头市历次城市总体规划[6]．

表1 汕头市历次城市总体规划

4.2 新时期汕头城市定位

新时期汕头城市定位表述为：现代化港口城市、区域性中心城市和生态型海滨城市．汕头城市发展定位的具体表述为：粤东地区的发展中发挥兄长作用，在面向广东、面向全国、面向世界，服务粤东、服务闽西南、服务赣东南的坐标体系中确立汕头发展定位，主动融入珠三角改革发展，主动融入粤港澳紧密合作，主动融入海峡西岸经济区．

(1)空间定位．21世纪是海洋的世纪，发展海洋经济是世界性的大趋势，而港口则是推动海洋经济发展的重要引擎，是沿海城市参与区域竞争的核心战略资源．要紧紧抓住汕头港在东南沿海，特别是粤东地区中的核心竞争优势，发挥汕头国家经济特区的制度创新优势，以发展大港口为核心，以临港工业为依托和根基，加快完善综合交通运输体系建设，推进铁路、高速公路、港口等重大基础设施项目的统筹规划布局和协同建设．畅通港口与腹地的通道，促进人流、物流、资金流、信息流的无障碍流动，巩固和拓展粤东、闽粤赣协作区、京九铁路和沿海铁路沿线等经济腹地．提高汕头市作为闽粤赣经济圈主要区域性中心城市，广东省次中心城市，粤东中心城市和东南沿海重要港口城市的竞争力，使之成为联结珠三角地区和长三角地区的重要节点．

(2)产业定位．利用滨海港口优势，发展以石化工业和电能为主的临港工业，使汕头成为广东省第五大石化产业基地，以先进的适用技术改造提升传统轻纺工业和特色产业，并引导民营优势产业向规模化、集群化方向发展；发展外贸出口加工制造业、食品工业等适合汕头优势的产业；重视国际高新技术和先进工业的新一轮转移机遇，发展生物医药、海洋产业；强化生产性服务业，重点建设区域性物流中心、航运中心、会展中心、旅游中心、信息咨询中心、金融中心等生产服务业基地；发展生态效益型农业．

(3)城市形象．汕头拥有美丽的海湾、广阔的河口三角洲平原以及市区内的山水结合景观、面积广阔的红树林和跨海桥等海滨景观，港口资源和滨海旅游资源丰富．因此汕头市应努力提升其综合服务功能、城市文化品位、生态环境质量，优化空间布局，加大城市建设步伐，体现优美的山海自然风光特色，建设资源节约型、宜于居住和创业的现代化生态型滨海港口城市，以优良的环境品质体现城市可持续发展能力；充分利用潮汕文化和滨海生态资源，发挥“滨海邹鲁、美食之乡”的优势，成为东南休闲之都、现代化滨海人居名城．

5 基于城市定位的汕头市可持续发展战略构想

城市发展模式的选择应紧紧围绕城市定位，主要体现在以下几个方面．

5.1 功能选择与空间配置—— 三大经济带

通过区域交通基础设施的完善，发展大交通和临港工业、传统轻纺工业，优化传统商贸业，强化生产性服务业，发挥其以制造业中心、交通枢纽、现代服务业中心、文化教育中心、旅游服务中心等体现区域性中心城市的主要职能．空间上构建“东西扩延、南北对称、中心带动、区域协调”的城市发展新格局．具体说就是发展“三条经济带”．

(1)城市经济带．从中心城区东延至澄海莱芜，建设以现代服务业为主的体现滨海城市特色的新城区．

(2)工业经济带．东起广澳港，沿深汕高速公路至潮南田心，连贯南区石化中心区、保税区、潮阳经济技术开发区和潮南工业的经济带，是工业投资的新增长极．以发展大工业、石化电能等临港工业为主，布局海洋产业基地和临港工业基地，以港口为依托，以海洋为特色，形成现代化的工业走廊．

(3)生态经济带．沿南滨路西延，贯穿濠江、潮阳、潮南，将形成城镇组团、高技术组团和工业组团，实现城市组团式发展．

5.2 要素整合与区域协调—— 港口兴市

要素整合与区域协调的主要目的在于发挥汕头港的优势，完善区域基础设施，打通区域性集散通道，带动大交通，发挥其以制造业中心、交通枢纽、现代服务业中心、文化教育中心、旅游服务中心等体现区域性中心城市的主要职能，使汕头真正成为闽粤赣经济圈区域性中心城市和粤东中心城市．

21世纪是海洋的世纪，发展海洋经济是世界性的大趋势．而港口则是推动海洋经济发展的重要引擎，是沿海城市参与区域竞争的核心战略资源，这恰恰是汕头加快发展的优势所在．港口资源是汕头参与区域经济竞争的最大比较优势和核心战略资源，是汕头发展大工业、大物流，建设现代化港口城市的先决条件．据测算，汕头海岸线长达 289 km，占潮汕三市海岸线总长的 3/4，适宜建港的自然深水岸线28 km，可建5～30万 t码头50多个．但汕头港长期以来只有 2万 t以下的码头泊位，缺乏大型深水泊位，与枢纽港地位很不相称，汕头的港口战略性资源没有发挥战略性作用．这也使得汕头港处于劣势，港口腹地被抢夺．据调查分析，汕头、梅州、揭阳、潮州四市的货源年生成3 000万 t左右，其中集装箱约为 100万标箱．2004年汕头港吞吐量为1 578万 t，其中集装箱28.5万标箱．分析得出，近50%的货源，80%的集装箱量被分流到周边的厦门、深圳和广州的港口[6]．

为此，汕头应大力实施“以港兴市”的战略，以广澳港区为重点加快港口建设，做大做强港口经济，加快一批重大公共基础设施项目的建设，加快一批大型、专业化泊位的建设，促进港口硬件设施上档次、上规模，加紧5万t级石化码头前期工作．同时，要着力改善港口综合服务环境，努力促进更多航线航班的开辟，采取措施增强对腹地的吸引力和辐射力，千方百计做大港口货物吞吐量总量堆头．加快建设汕头至潮州、揭阳等地的高速公路，使高等级公路直通港口，实现汕头港与周边腹地城市的对接，并加快广澳港区和海门港区疏港铁路的建设，改善集疏运条件，以适应广澳港区大型泊位的建设，满足装卸吞吐能力大大提升的要求．力争用 8年左右的时间，把汕头港建设成为多功能、综合性、现代化的东南沿海亿吨深水大港，使其成为辐射粤东、闽西南、赣东南的物流中心，建成面向全国、通向世界的航运大通道．

5.3 产业发展模式——工业强市

对于一个城市的发展来说，产业发展始终是物质基础和动力支撑，城市的发展特别是城市功能的提升离不开产业结构的优化升级和现代产业体系的发展完善．汕头素有“百载商埠”的美誉，随着近几年“工业强市”战略的推进，形成了电子信息、纺织服装、工艺玩具、化工塑料、食品医药、机械装备、包装印刷、音像材料八大支柱产业．澄海区的玩具礼品和工艺毛衫、金平区的包装印刷等18个产业，被授予国家级区域性品牌，然而汕头距离区域中心城市的要求还存在不小的差距．从经济辐射功能看，虽然汕头在粤东四市中优势较大，但对区域的服务和辐射带动的能力还比较弱．过去三年，汕头 GDP年均增长速度，比汕尾、揭阳分别低5.0%和4.6%，比潮州低1.4%．从城市功能布局看，虽然汕头城市规模较大，但目前城市的功能分区还不突出，产业集群和产业集聚能力还有待提升，未来汕头产业发展应思考的问题有：第一，要大力推进产业转型升级，加快形成以现代服务业和先进制造业双轮驱动为核心、高新技术产业为引擎、优势传统产业为辅助、现代农业和基础产业为基础的具有较强国际竞争力和汕头特色的现代产业体系；第二，要依托三大经济带建设，着力推进自主创新和结构调整，加快数字化超声仪器生产基地、输配电生产基地、动漫玩具生产基地等一批工业项目建设，在电子信息、装备制造、动漫玩具等优势产业上培育形成一批具有自主品牌和自主知识产权的技术和产品；第三，要抓“三个主动融入”，即主动融入珠三角、粤港澳和海峡西岸经济区，加快以省产业转移示范园区和潮南产业转移园区为重点的产业园区建设，主动承接珠三角产业转移，推动产业集群的发展；第四，要发挥侨资侨力和民资民力丰富的优势，深化与港澳台的紧密合作，加强与海峡西岸的经贸交流合作，努力提高对内对外开放的层次和水平，加快民营经济和外资经济的发展．

5.4 增强对台优势——打造对台交流合作“桥头堡”

汕头区位优势独特，历史上长期发挥着粤东、闽西南、赣东南的重要出海通道作用，与闽南、台湾地缘相近、人缘相亲、文缘相同、商缘相连．汕头还是台湾同胞重要的祖籍地和台商投资大陆最早的地区之一，与台湾的经贸文化交流源远流长．当前，海峡两岸关系出现重大的积极变化，国家支持加快建设海峡西岸经济区若干意见的出台，为汕头加快发展提供了重大的历史机遇．粤东地区(汕头市)现场会明确要求要按照建设粤台经贸合作试验区的要求，支持汕头在对台经贸、航运、旅游、邮政、文化、教育等方面的交流与合作中，争取到更加灵活开放的政策，办好涉台的重大经贸文化活动，努力构建两岸交流合作的前沿平台，争取率先突破，取得经验．汕头应积极研究有关政策，了解国家支持加快建设海峡西岸经济区的新动向，积极向国台办、省台办争取更多灵活开放的政策，搭建汕台经贸文化交流的合作平台，增强汕头对台竞争优势；积极服务好本地台商，吸引更多台商到汕投资；应成立推进海峡西岸地区建设领导小组，围绕把汕头建设成为扩大对台经贸文化交流合作的“桥头堡”和重要通道这个定位，加快融入海峡西岸经济区的步伐，坚持把参与海峡西岸经济区建设作为扩大开放、加快发展的重中之重，坚持先行先试，将汕头规划建设成为海峡西岸地区和泛珠三角区域合作的重要发展极．

5.5 发展现代交通服务业—— 谋划“弯道超车”

城市基础设施是城市经济发展、社会进步以及生活质量提高的前提条件[7]．由于各方面的原因，目前汕头城市基础设施建设尤其是交通基础设施建设仍然存在不少问题，距离省的期望和区域中心城市的要求还有一定差距．为此汕头应按照建立社会主义市场经济体制的要求，以市场为导向，引入市场竞争机制．本着适度超前，带动城市空间的扩展，为城市土地提供升值空间，促进城市经济发展的原则，坚持突出以枢纽型、功能型的交通环境设施建设为重点，以交通带动整个城市基础设施现代化的实现．利用汕头市的优势，点面结合，总体推进，滚动发展，强化管理，有重点分阶段地推进汕头城市交通基础设施建设的可持续发展．

有关部门应围绕把汕头建成区域交通航运中心的目标，以加快交通基础设施建设为重点，围绕发展交通综合运输体系，全力打造“三大网络”(公路网、铁路网和内河航道网)，形成“四大系统”(公路运输系统、水路运输系统、铁路运输系统和民用航空系统)，大力发展现代交通服务业水平．具体的说，应全力加快干线公路“两纵三环九射”的网络建设，进一步完善公路主骨架布局，拓展对外联系的大通道，特别是全力推进几条高速公路的建设和南澳大桥、金凤路桥工程等项目的建设，加快国省道改造，努力改善汕头市的对外交通条件，加快建设国家级公路运输中心，力争到 2016年形成以国家公路运输枢纽为龙头的客货运输站场服务系统，服务粤东城镇群的中心建设，增强汕头市的集聚能力和辐射力．

交通基础设施的发展目标可概括为：突出一个“快”字，即快速方便；建设两个中心，即粤东物流中心和客流中心；做到三个确保，即确保畅通、便捷、安全；坚持四个标准，即网络配套、功能齐全、设施先进、运作高效；达到“五个可以”，即：30 min内可以上高速公路，1 h内可以到达机场，1 h内货物可以到达码头，2 h内货物可以配送到达，1 h内可以到达粤东各市区，力争交通率先实现现代化．

5.6 突出发展现代服务业—— 提升服务功能

汕头要成为区域中心城市，就要有领先意识．当前尤其要头脑清醒、换位思考、独辟蹊径，突出发展现代服务业．从世界城市发展的经验看，提升中心城市的综合服务功能，核心在于提高现代服务业的发展水平，对周边地区形成强大的辐射、带动和服务能力．近年来，汕头现代服务业发展加快，但与区域中心城市的定位和要求还有较大的差距，因此，当务之急要进行三个“着力发挥”，即首先要着力发挥服务业基础较好的优势，加快发展高端服务业，改造提升传统服务业，大力发展现代物流、金融保险、信息服务、商务会展、服务外包、文化创意等产业，努力打造成粤东现代物流中心、金融保险中心、信息服务中心和商务会展中心；其次要着力发挥港口优势，加快建设东南沿海亿吨大港，做大做强港口经济，尤其是要围绕港口建设，加快完善综合交通运输体系的建设，推进铁路、高速公路、港口等重大基础设施项目的统筹规划布局和协同建设，保障港口与腹地通道的畅通，促进人流、物流、资金流、信息流的无障碍流动；最后要着力发挥经济特区的优势，进一步推进服务业的对外开放，积极落实 CEPA(closer ecomomic partnership airandemeit紧密经济伙伴安排)下国家批准 25项服务业对香港开放和20项服务业对澳门开放在广东先行先试的政策，积极吸引港澳服务业来汕投资发展．

5.7 城市特色与形象策略—— 生态建市

生态环境是汕头的名片，必须坚持走可持续发展之路，发展循环经济，按照生态化要求规划建设汕头城市，将建设现代化生态海滨港口城市作为未来城市与产业发展的新战略形态．

汕头市域山水相间，城海相依，“三江吐翠织峦秀，两湾含碧入海城”．江、海、山、林、城交错融合，构成了汕头美艳独特的滨海景观．汕头悠久的历史文化、潮汕民居等也是汕头城市魅力的重要组成部分．在生态系统分区的基础上构建以“一心两湾、三城相望、山辐水聚、顺势成环”为特征的多层次、多功能、立体化的生态景观结构．

5.8 城市创新体系—— 科教立市

在现代社会的经济发展中，基于知识的技术进步已经成为可以替代劳动和资本的最为重要的经济增长要素．现代城市作为知识创造、产业聚集的重要空间载体，城市的发展已体现并将遵循知识技术发展的历史规律性．城市既是现代社会经济发展的策源地，同时也是包容科技进步、社会发展、经济腾飞的空间载体．科技进步是一个城市逐渐成熟和具有可持续发展能力的重要标志．

所以，应加快建立和推行汕头发展的创新体系的步伐．汕头市创新体系的主旨在于建立支撑和推进主战略，实施战略部署的平台，包括：建立创新推动机制主战略；建立基于知识信息库的创新平台；建立基于研发资源库的创新支柱；培育以金融资本为基础的创新动力；奠定以智力资本为基础的创新源泉．发挥汕头高校科教龙头作用，创造城市创新环境、完善创新基础设施，为吸引高技术企业进驻汕头创造条件．

［1］ 列宁. 列宁全集第十九卷[M]. 中共中央马克思、恩格斯、列宁、斯大林著作编译局，译．北京：人民出版社，1989．

［2］ 张复明. 城市定位问题的理论思考[J]. 城市规划，2000(3)：54-57．

［3］ 卿文静. 论城市发展战略的深化研究[J]. 四川行政学院学报，2002(3)：18-22．

［4］ 梁兴辉. 关于城市发展战略的思考[J]. 现代城市研究，2004(9)：22-28．

［5］ 郑 锋. 可持续城市理论与实践[M]. 北京：人民出版社，2005．

［6］ 丁焕峰. 汕头市城市定位与发展模式选择研究[J]. 特区经济，2006(8)：133-135．

［7］ 张祖林，刘光富. 昆明城市基础设施建设与城市管理问题与对策[J]. 云南地理环境研究，2009，21(2)：42-46．