开发建设项目水土保持设施验收技术评估问题探讨

李 莉,杨 二,陈 丽,鲍宏喆

(1.黄河水利科学研究院,河南郑州 450003;2.水利部黄河泥沙重点实验室,河南郑州 450003)

为了推动水土保持工作向纵深发展,进一步落实 “三同时”制度,2002年 12月水利部颁布了《开发建设项目水土保持设施验收管理办法》(以下简称《验收管理办法》)。《验收管理办法》规定:国务院水行政主管部门负责验收的开发建设项目,应当先进行技术评估;开发建设项目水土保持设施验收合格后,该项目方可正式投入生产或者使用。

目前,开展开发建设项目水土保持设施验收技术评估工作的依据有《开发建设项目水土保持技术规范》(G B 50433—2008)、《开发建设项目水土流失防治标准》(G B50434—2008)、《开发建设项目水土保持设施验收技术规程》(S L387—2007)(以下简称《验收技术规程》)、《水土保持工程质量评定规程》(S L336—2006)(以下简称《质量评定规程》)。尽管这些标准和规范已详细规定了所能够涉及的问题,但是由于开发建设项目类型多样且复杂程度不同,编制技术评估报告工作刚刚起步、编制人员对这些规范与标准的掌握和理解程度不一,加之项目建设过程中的行政监管、监督检查还很薄弱,水土保持监理和监测工作基本处于起步阶段,致使技术评估中还有很多问题有待于我们在以后的工作中不断总结、提高和完善。笔者根据工作实践,仅就开发建设项目水土保持设施验收技术评估中的几个问题进行初步探讨,以供编制评估报告人员参考、讨论。

1 确定实际的水土流失防治责任范围

技术评估时需要确定评估范围,即以批复的水土保持方案确定的水土流失防治责任范围为基础,核定实际的水土流失防治责任范围。由于《验收技术规程》未明确指出实际的水土流失防治责任范围是工程建设期的还是工程结束后的,所以目前在实际操作中主要有两种观点:第一种,评估范围指的是工程建设期造成的水土流失范围,包括各防治区征、占地面积和直接影响区;第二种,评估范围指的是评估单位评估时核实的范围,包括各防治区实际征、占地面积,不再单列直接影响区。从以上两种观点可以看出,如何认定直接影响区是确定评估范围的关键。

第一种观点主要是依据水土保持监测报告中给出的数据统计得出防治责任范围,其中的直接影响区面积应通过实时监测得到。但是在技术评估过程中,我们了解到大部分项目在施工中并未开展水土保持监测工作,很多水土保持监测报告都是为通过验收而补做的,工程建设期的直接影响区根本无法调查。第二种观点主要是依据工程结束后评估时调查统计的面积得出防治责任范围,包括各防治区征、占地面积和对周边实际存在影响的面积。以某高速公路评估项目为例,在进行评估范围调查时,对周边无扰动的区域,可按调查区域的征、占地面积计入评估范围;对由于实施的拦挡、防护工程不到位而对周边造成影响的区域,例如该公路的某个弃渣场,调查时发现弃渣已淤积到周边的农田,则需量测其影响范围,并将影响面积与弃渣场的占地面积相加后一并计入弃渣场防治区的实际占地面积,然后再计入评估范围。将各防治区实际占地面积相加即为实际的水土流失防治责任范围,不再单独列出影响区。通过对两种计算方法的计算结果进行分析可知,由第二种方法计算得出的数据较为实际、合理、准确。

2 技术评估和水土保持方案互相验证的问题

水土保持法明确规定对开发建设项目实行水土保持方案编报审批制度、“三同时”制度和水土保持设施验收制度,其中水土保持方案编报审批制度是“三同时”制度落实的基础和前提条件,水土保持设施验收制度是“三同时”制度落实的最后保障。

《验收管理办法》第十条规定:承担技术评估的机构依据批准的水土保持方案、批复文件和水土保持验收规程规范对水土保持设施进行评估,并提交评估报告。技术评估就是对开发建设项目中水土保持设施的数量、质量、进度及水土保持效果等进行全面评估,技术评估报告是水行政主管部门开展水土保持设施验收的主要技术依据。技术评估报告中要有对水土保持设施完成情况进行评估的内容,并与水土保持方案及其设计的工程量对照,评估其完成情况。通过技术评估实践,我们发现批复的水土保持方案与水土保持设施完成情况之间存在较大差距,这种情况在线性项目中尤为突出。以我们评估的一个高速公路项目为例,该项目评估的重点是取弃土场,在验收时发现取弃土场数量、规模和位置与批复的水土保持方案相比均发生了较大变化,且未办理相关的变更手续。若按照批复的方案进行评估,则该项目根本无法验收。笔者认为对水土保持设施完成情况进行评估的重点应放在完成的水保设施数量核实和效果的评价上,要相对简化工程量对比和工程量变化原因分析的部分,就该项目来说,因取弃土场的位置有改变导致工程量无从对比,可将方案中设计的措施类型与实际完成的情况进行对比,若所采取的措施体系是完善的、措施设计是充分的,我们也可以认为是达到了设计的要求。

目前,造成技术评估和水土保持方案的内容差别较大的原因主要有两个方面:一方面,从方案编制单位来说,在主体工程可研阶段就要报批水土保持方案,很多东西都确定不了。如线性工程(公路、铁路等)在主体工程可研阶段主要是研究选线的问题,在土石方量和取弃土场的设置方面均未做详细的论证,导致在进行水土保持设施验收时,设计的措施和工程量与实际严重脱节[1]。另一方面,从建设单位编报和验收情况来说,由水利部水土保持司监督管理处出示的一份调查资料显示,2007—2008年水保部门对 10万多个工程建设项目进行了专项调查,其中 70%以上的项目有水土保持方案,但方案得到实施并通过验收的只有 9%。这说明大多数建设单位在项目立项阶段比较重视编报水土保持方案,而一旦项目核准建设后,因国家不再审批后续的设计文件,水土保持方案就与工程建设脱节,致使水土保持方案“三同时”制度无法真正落实到位[2]。

3 水土保持设施质量评定与其他标准衔接的问题

技术评估中有一项重要的内容就是对水土保持设施进行质量评定。评估时首先依据《质量评定规程》对水土保持单位工程、分部工程进行划分,其次依据《验收技术规程》规定的查勘比例进行核查。在实际评估过程中,一方面由于项目没有开展水土保持监理或水土保持监理实施不到位,致使相应的水土保持设施质量评定基础资料缺失,造成我们无法准确、全面地进行质量评估;另一方面由于《质量评定规程》中关于工程项目的划分标准与主体工程不一致,主体工程监理签发的有关质量评定资料无法应用,同时《验收技术规程》中也没有详细的文字阐述应如何进行衔接。因此,我们无法对单位工程和分部工程的质量进行抽查,也就无法客观地给出质量评定结果。

以某高速公路评估项目为例,路基浆砌石排水沟在《质量评定规程》中是作为分部工程划在斜坡防护单位工程中的,而在交通部颁发的《公路工程质量检验评定标准》(以下简称《质量检验评定标准》)(J T GF 80/1—2004)中是作为分项工程划在路基工程单位工程中的。水土保持工程质量评定与公路行业质量评定标准是不统一的,仅从单位工程来看,两者对其定义也有差别:《质量评定规程》主要依据工程防护类型将开发建设项目水土保持工程的单位工程划分为 8类,分别为拦渣、斜坡防护、土地整治、防洪排导、降水蓄渗、临时防护、植被建设、防风固沙;《质量检验评定标准》主要依据所签订合同、是否具有独立施工条件将单位工程大致划分为 9类,分别为路基工程、路面工程、桥梁工程、互通立交工程、隧道工程、交通安全设施、环保工程、机电工程、房屋建筑等,其中路基工程作为一类单位工程按照每 10 km或每标段再进行细分。

通过向施工单位了解,高速公路施工时会划分为若干个标段,每个标段的取弃土场均由该标段施工单位实施,在实际施工中弃渣场和取土场常作为临时占地和租地而与某村单独签协议,取弃土场的后期整治防护主要包括拦渣、斜坡防护、土地整治、植被建设等措施。所以,笔者认为单位工程应该将是否具有独立施工条件作为划分依据,因此对于线性评估项目来说,将作为评估重点的单个取弃土场划分为一个单位工程更为合理,从技术评估角度上也更容易操作。

就质量检验细则,《质量评定规程》中并没有详细的阐述,仅仅提到工程质量检验项目的名称、数量和检验方法按照国家和行业现行技术标准的有关规定执行。表1为《质量检验评定标准》中对于土质排水沟的评定标准表的部分内容。

表1 土质排水沟评定标准

从表1中可以看出,一个分项工程的质量评定从要求、实测项目和外观鉴定方面均有详细的规定和检查方法,这在水土保持质量评定规程中是薄弱环节,目前还没有完善的检验方法,建议在参考各行业评定标准的基础上详细制定出适合开发建设项目水土保持工程的评定标准和检验方法,为以后的技术评估工作提供质量保证。

开发建设项目水土保持设施验收技术评估是一项综合性的工作,在行政验收工作中承担着技术支撑和纽带作用[3],就目前来说,直接按照水土保持方案进行水土保持设施验收的难度较大,“三同时”制度的落实依然任重道远,建议:①编制科学、合理、可操作性强的水土保持方案,这是开发建设项目水土流失防治工作的基础;②建设单位应提高自身的生态意识,按照水土保持相关法律法规要求,落实水土保持方案的后续设计,并按照批准的水土保持方案,认真开展水土流失防治工作;③加强建设过程中的水土保持监理和监测工作,这是落实水土保持方案的有力保障,是推动水土保持设施验收工作的前提;④对水土保持设施技术评估工作中的问题进行及时总结,完善水土保持质量评定标准的划定和补充核查手段。

[1]孙礼.论水土保持方案编制理念的更新[J].中国水土保持,2008(7).

[2]赵永军.关于水土保持方案后续设计的思考[J].中国水土保持,2007(3).

[3]江涛,蔡晓明,李健.开发建设项目水保设施验收评估要点[J].水土保持应用技术,2009(3).