开发区土地集约利用评价指标理想值确定的探讨——以福清市江阴开发区为例

施飞鸿,倪贵平

(福建师范大学地理科学学院,福建 福州 350007)

1 引 言

开发区是指经国家或省级政府科学规划论证和严格审批,为吸引外资、发展高新技术、促进地区经济快速发展而设立的经济区域[1],是一个地区产业升级、区域整体发展的助推器和科技创新基地。开发区的土地集约利用程度直接关系到开发区的可持续发展,因而评价开发区的土地集约利用状况具有重要意义。

开发区土地集约利用评价旨在通过基础调查、分析评价土地集约利用程度、测算土地集约利用潜力,全面掌握土地集约利用状况,推动开发区土地利用管理基础信息建设,为开发区扩区升级审核、动态监控及有关政策制定提供依据[2]。在已有的研究文献中评价指标体系的合理与否是土地集约评价的关键[3],根据选取指标的针对性、代表性和可比性等原则,开发区土地集约利用程度评价应从土地利用状况、用地效益和管理绩效3个方面开展。

评价指标的理想值是对开发区土地集约利用程度评判的标准,指标理想值的确定是技术方案中的一个关键,也是一个难点。理想值确定的不合理,将会影响整个评价的真实性和科学性,就不能准确反映开发区土地利用状况,也就失去了开发区评价目的和意义[4]。由于各开发区发展背景、现状条件的迥异,地区传统文化、思想意识的差别,以及政府决策倾向、发展重点的不同,决定了开发区土地集约利用评价指标理想值不具有普遍性,所以开发区土地集约利用评价指标理想值的标准就很难制定[5]。目前,国内对开发区土地集约利用评价中的指标理想值的确定多以 《开发区土地集约利用评价规程 (试行)》(以下简称 《规程》)中的理想值确定的参照方法 (目标值法、发展趋势估计法、先进经验逼近法、专家咨询法)为准[6-11]。对于开发区自身而言,确定横向比较的理想值难度很大,而且理想值是一个目标值,应该具有明确的期限。虽然 《规程》中给出了理想值的参照方法,但各种方法之间统一口径还是存在一定难度。

探讨福清市江阴开发区的土地集约利用程度评价指标理想值的确定,不仅对整个福清市的开发区产业调整,而且对国内其它城市的开发区也具有一定的示范和参考作用。因此,本文尝试结合福清市江阴开发区土地集约利用评价研究实践,对开发区土地集约利用评价指标理想值的确定进行了实证研究,期望本文的研究能提高我国开发区土地集约利用的评价水平,并为土地管理部门的科学决策提供一定的实证参数。

2 开发区土地集约利用评价指标体系及指标理想值的确定

2.1 开发区土地集约利用评价指标体系的确定

开发区土地集约利用评价工作体系的内容主要由土地利用状况调查、土地集约利用程度评价和土地集约利用潜力测算3个部分构成,其中土地集约利用程度评价是评价工作的核心部分。由于目标的多样性和宏观性,难以从单一指标上进行评价,本文通过对开发区土地集约利用调查和研究,以开发区土地利用现状为基础,以开发区土地集约利用内涵为依据,结合开发区特殊的功能定位,依据指标选择的综合性、代表性、合理性和可得性原则,本文从土地利用状况、用地效益和管理绩效3个方面构建开发区土地集约利用程度的评价指标体系 (见表1)[2]。

表1 开发区土地集约利用程度评价指标体系

2.1.1 土地利用状况 土地利用状况包含土地开发程度、用地结构状况和土地利用强度等3个子目标,反映了截至评价时点开发区土地利用现状情况。

土地开发程度涉及3个指标:土地开发率、土地供应率和土地建成率。土地开发率是指开发区评价范围内已达到供地条件的土地面积与不可建设土地以外的土地面积之比。土地供应率是指开发区评价范围内已供应国有建设用地面积与已达到供地条件的土地面积之比,反映开发区已达到供地条件土地的供应情况。土地建成率是指开发区已建成城镇建设用地面积与已供应国有建设用地面积之比,反映已供应国有建设用地的建成状况。

用地结构状况涉及2个指标:工业用地率和高新技术产业用地率。因 《规程》中指出高新技术产业用地率这一指标属于高新技术产业开发区评价的必选指标,江阴开发区不属于高新技术产业开发区,所以本文仅考虑工业用地率这一指标。工业用地率是指开发区评价范围内已建成工矿仓储用地面积与已建成城镇建设用地面积之比。反映开发区已建成城镇建设用地中工矿仓储用地的比重。

土地利用强度涉及4个指标:综合容积率、建筑密度、工业用地综合容积率和工业用地建筑密度。综合容积率是指截至评价时点开发区评价范围内已建成城镇建设用地内的总建筑面积与已建成城镇建设用地面积的比值。建筑密度是指截至评价时点开发区评价范围内已建成城镇建设用地内的建筑基底总面积与已建成城镇建设用地面积的比值。工业用地综合容积率是指截至评价时点开发区评价范围内已建成工矿仓储用地上的总建筑面积与已建成工矿仓储用地面积之比;工业用地建筑密度是指截至评价时点开发区评价范围内已建成工矿仓储用地上的建筑基底总面积与已建成工矿仓储用地面积之比。前面两个指标均反映已建成城镇建设用地的总体利用强度,后面两个指标均反映已建成工矿仓储用地的利用强度。

2.1.2 用地效益 用地效益包含产业用地投入产出效益1个子目标,反映开发区已建成城镇建设用地的效益情况。产业用地投入产出效益涉及2个指标:工业用地固定资产投入强度、工业用地产出强度。工业用地固定资产投入强度是指开发区累计工业企业固定资产投资总额与已建成工矿仓储用地面积之比,反映开发区已建成工矿仓储用地的投入强度。工业用地产出强度是指开发区工业总产值与开发区评价范围内已建成工矿仓储用地面积之比,反映开发区已建成工矿仓储用地的产出效益。

2.1.3 管理绩效 管理绩效包含土地利用监管绩效、土地供应市场化程度等2个子目标,反映开发区土地管理水平和效果。

土地利用监管绩效涉及2个指标:到期项目用地处置率和闲置土地处置率。到期项目用地处置率是指截至评价时点开发区评价范围内累计有偿使用且已到期并已处置的项目用地面积与累计有偿使用且已到期项目用地总面积之比,反映开发区到期项目用地的处置情况。闲置土地处置率是指截至评价时点开发区评价范围内累计已处置的闲置土地总面积与累计闲置土地总面积之比,反映开发区闲置土地的处置情况。

土地供应市场化程度涉及2个指标:土地有偿使用率和土地招拍挂率。土地有偿使用率指开发区评价范围内累计有偿使用的项目用地面积与开发区已供应国有建设用地面积之比,反映开发区有偿供地情况。土地招拍挂率是指2002年7月1日到评价时点开发区评价范围内累计通过招标、拍卖、挂牌方式出让的土地总面积占开发区累计已出让土地总面积之比,反映开发区土地供应市场化程度。这两项指标是衡量土地供应市场化程度的重要指标[2]。

2.2 指标理想值的确定方法

在确定开发区土地集约利用评价指标理想值时,应把开发区放在城市或区域之中,根据城市或区域的基础条件进行分类,针对不同指标特征和城市自身特征[12],采用以下方法来确定理想值:(1)目标值法:结合国家、区域、开发区等国民经济和社会发展规划等目标,结合土地利用总体规划、城市规划、有关用地标准、行业政策等,确定指标理想值;(2)发展趋势估计法:在遵循节约集约、合法合规用地原则的前提下,结合开发区社会经济发展状况和趋势估测指标理想值,趋势估计期限宜为3～5年;(3)先进经验逼近法:借鉴国内外开发区土地节约集约利用经验,确定指标理想值;(4)专家咨询法:选择一定数量的专家咨询确定指标理想值,咨询专家数量为10～40人[2]。

2.3 理想值确定的说明

理想值是受开发区土地的利用状况、自然地理条件、经济技术发展水平、产业结构、土地管理制度乃至社会习俗等众多因素的影响,开发区间存在各种各样的差异,不应该采用统一的指标理想值对所有开发区的土地集约利用状况进行评价[12]。确定开发区指标理想值要从自身特点和区位条件考虑,同时还要考虑到开发区自身发展情况和发展目标,综合确定理想值。本文以福清市江阴开发区为例来分析说明,通过对开发区的评价指标的实际值大小和特征进行探讨,并且按照上述的方法来确定各个评价指标的理想值。

3 江阴开发区概况

江阴开发区位于福清市东南部沿海的江阴半岛,是福州市主要外港,是闽江下游城市圈的组成部分,土地总面积为1 080 hm2。2006年4月,经国家发改委核准公告升格为省级经济开发区。四至范围为东至江阴镇赤厝村海域,南至江阴镇下石村,西至江阴镇西港,北至江阴镇南曹村 (图1)。在 “以港兴市”发展战略的带动下,江阴港区建设取得突破性进展。作为一类口岸已正式对外开放,现已开通美西、西非、欧地、东南亚等国际航线以及香港、台湾直航航线和多条内贸支线。2008年集装箱吞吐量40万标箱,比增38.79%[13]。区内医药化工、电力能源、港口运输及现代仓储物流四大产业雏形已初步形成,全面步入跨越式增长的轨道。

4 江阴开发区土地集约利用评价指标理想值的确定分析

根据开发区的数据 (表2),本文从开发区土地集约利用程度评价指标体系中的3个目标层面(土地利用状况、用地效益、管理绩效)来分析江阴开发区土地集约利用评价指标理想值的确定。

图1 江阴开发区区位图

表2 福清市江阴开发区土地集约利用程度评价指标现状值表

4.1 土地利用状况目标层

4.1.1 土地开发程度 土地开发率理想值的确定主要考虑的是开发区工程建设的进度情况。江阴开发区的开发时间相对较晚,土地开发率的现状值为62.03%,但当前各项工程建设都在紧张而有序的进行之中,在未来可预期的时间内,在工程项目保持有序建设的情况下,通过专家咨询法,其土地开发率的的理想值可确定为80%(表3)。

土地供应率理想值的确定主要考虑了开发区尚有一部分已达到供地条件却尚未供应和已经供应却尚未建成的土地,根据江阴开发区产业发展规划和前3年年均供地情况,江阴开发区土地供应率现状值为86.95%,截至2008年底开发区还有492.71 hm2尚可供应土地。由此再结合专家意见,江阴开发区的土地供应率的理想值确定为90%(表3)。

土地建成率理想值的确定主要考虑土地供应后工程建设的进程是否正常。江阴开发区土地建成率现状值为97.67%。开发区目前正处于开发的初期阶段,根据开发区近3年的开发速度,笔者采用发展趋势估计法并结合专家意见,将土地建成率的理想值确定为100%(表3)。

4.1.2 用地结构状况 江阴开发区工业用地率现状值为60.67%。江阴开发区因依托于江阴港的发展,交通、公共服务等基础配套设施比较完善,截至评价时点,开发区内已达到供地条件未供应土地基本都可做为后备工矿仓储用地,因此,依据现状和开发区发展土地需求预测,确定工业用地率理想值为70%(表3)。

4.1.3 土地利用强度 综合容积率理想值的确定要以规划目标为指导,即要结合土地利用总体规划、城市规划、有关用地标准、行业政策等,采用目标值法进行确定其理想值。江阴开发区的综合容积率现状值为0.487,根据中共福州市委、福州市人民政府在 《关于实施 “以港兴市”战略推进 “南北两翼”发展的意见》中,对江阴经济开发区赋予规划建设成为 “集产业基地、物流中心、重要深水枢纽港口为一体,形成以江阴半岛为核心,包括东片的龙高半岛和西片的新厝、渔溪镇,辐射福厦交通走廊、平潭岛和兴化湾的新港城”的新的更高更广的发展定位[13]。采用目标值法将综合容积率的理想值确定为0.7。建筑密度的理想值采用专家咨询法,同时结合开发区的实际情况将建筑密度理想值确定为25(表3)。

工业用地综合容积率和工业用地建筑密度这2个指标均反映已建成工矿仓储用地的利用强度。根据 《工业项目建设用地控制指标》、《福建省工业项目建设用地控制指标》等规定,结合开发区的实际情况和区域规划,并通过专家咨询法来确定理想值。江阴开发区工业用地综合容积率和工业用地建筑密度的理想值分别确定为33和1(表3)。

4.2 用地效益目标层

工业用地固定资产投入强度和工业用地产出强度的理想值要根据 《工业项目建设用地控制指标》、《福建省工业项目建设用地控制指标》等规定,并结合十一五规划并参照其他开发区的情况,采用发展趋势估算法来确定开发区今后大约4年的工业用地固定资产投入强度和工业用地产出强度具体是根据开发区前3年工业用地固定资产投入和产出值的年均增长,按发展趋势预测出2012年开发区所能达到的产值和固定资产投资总额;根据前3年年均供地情况,然后结合江阴开发区的实际情况,经过适当修正预测工业用地总面积,最后得到工业用地固定资产投入强度和工业用地产出强度理想值。

江阴开发区的工业用地固定资产投入强度和工业产出强度的现状值为 3 196.65万元/hm2和1 537.84万元/hm2。虽然江阴开发区成立时间较短,入驻企业多处于早期发展阶段,企业产值并不是很高,但随着企业的发展和壮大,工业总产值将逐年增加。因此将其工业用地固定资产投入强度和工业用地产出强度的理想值分别确定为3 200万元/hm2和5 400万元/hm2(见表3)。

4.3 管理绩效目标层

4.3.1 土地利用监管绩效 江阴开发区的到期项目用地处置率和闲置土地处置率两项指标现状值都为100%。在今后的建设发展中,福清市国土资源局和江阴开发区如果继续坚持对已出让用地的适时监管和督促,发现问题及时整改和处理,到期项目用地处置率和闲置土地处置率仍可保持为100%。因此,开发区的到期项目用地处置率和闲置土地处置率两项指标的理想值都确定为100%。

4.3.2 土地供应市场化程度 江阴开发区前3年有偿使用土地年均供地为26.24 hm2,其土地有偿使用率和土地招拍挂率的现状值分别为62.21%和3.74%,这两个指标理想值的确定具体是根据开发区前3年有偿使用土地年均供地情况,按发展趋势预测出2012年开发区有偿使用土地总面积,然后根据国务院31号文件规定所有工业用地采用招标、拍卖、挂牌方式出让的要求,把今后供应的工矿仓储用地面积经过适当修正预测招拍挂土地总面积,最后得到土地有偿使用率和土地招拍挂率的理想值为66%和22.5%(见表3)。

表3 福清市江阴开发区土地集约利用程度评价指标理想值表

5 小 结

总体来看,江阴开发区还处于发展的初期阶段,土地开发程度较低,产业用地投入产出效益低,但江阴开发区依托江阴港的区位优势和交通优势,其开发速度快,开发区土地集约利用程度将快速得到改善。

根据上述的江阴开发区土地集约利用评价指标理想值的确定过程,笔者在此提出以下关于评价指标理想值确定的建议以期在今后对其它开发区进行土地集约利用评价时可起到参考作用。

5.1 开发区现状为基础

在理想值的选取时,主要以开发区土地利用现状数据为基础,同时结合有关行业或其他开发区的经验。特别是为了使理想值更加合理、具有可操作性,对于目前处于较低水平的指标采用行业规定最低标准,而对于目前处于较高水平的指标,则作进一步的要求。土地有偿使用率和土地招拍挂率等指标确定可采用该原则。

5.2 先进地区为导向

对于在公认的规划目标和有关规定中无法找到理想值的指标,考虑到区发展定位和所处的经济发展阶段,选取国家试点高新区的理想值作为参考,以便更加清楚的认识江阴开发区土地集约利用水平与潜力。工业用地固定资产投入强度等指标确定可采用该原则。

5.3 规划目标为指导

在评价指标体系中,定量指标的选取,主要是参考江阴开发区 “十一五”规划和控制性详细规划中的数据,以突出理想值确定的科学性。综合容积率和工业用地产出强度等指标确定可采用该原则。

5.4 定量评价与定性分析相结合

对于一些定量评价不能得到的或难以确定的理想值指标,采用专家咨询打分的方法。土地开发率、土地供应率、土地建成率、工业用地率、建筑密度、工业用地综合容积率、工业用地建筑密度、到期项目用地处置率和闲置土地处置率等指标确定可采用该原则。

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