网络反腐:执政党反腐倡廉建设的新课题

刘序明

(中共中央党校 党建部,北京 100091)

惩治和有效预防腐败,关系到人心向背和党的生死存亡,是党必须始终抓好的重大政治任务。目前,我国改革发展进入关键阶段,党风廉政建设和反腐败斗争面临着许多新情况新问题。十七届四中全会对党的反腐倡廉建设作出了新的部署,提出要加快推进惩治预防腐败体系建设,深入开展反腐败斗争,要“健全反腐倡廉网络举报和受理机制,网络信息收集和处置机制”[1]。近年来,互联网的发展给整个社会、国家带来了深刻影响,也给党的建设带来了一个全新的课题。网络反腐已成为一种不可忽视的社会现实,成为新时期执政党反腐倡廉建设的一个重要渠道。

一、互联网对党的反腐倡廉建设带来了深刻的影响

互联网为反腐败提供了一个新的平台,网络反腐成为新时期反腐败斗争的一种重要工具,给党的反腐倡廉建设带来了深刻影响。

1.网络反腐成为民间反腐监督的一种新兴方式

网络反腐,是近些年才出现的新兴事物,它是社会开放与文明进步的重要标志,是新时期信息化浪潮迅速推进与群众主人翁意识高度觉醒综合作用的结果。网络作为一个快捷、高效、自由的公共平台,承载了公众对政府权力的关注,其不仅是公众获取社会信息的主要窗口,还是体察社情民意、衡量社会发展趋向的风向标。社会上有多少种现象,网络中就能产生多少种言论。网络反腐受力面广,影响面大,已成为一种不可忽视的社会现实,且有愈加跟进之势。网络反腐已经成为整个反腐倡廉建设体系中一个有机组成部分。

中国青年报的一项在线调查结果也说明了同一个道理:71.5%的人表示自己“会参与反腐”,而75.5%的人选择“网络曝光”作为“最愿意选择的反腐参与渠道”。网络监督在近两年反腐中呈现出勃勃生机。人们或通过网络举报腐败行为,或对腐败行为进行曝光,或对腐败行为发表评论,或对腐败案件的查处情况进行跟踪报道。多名贪官因为网络事件被查处而落马,如涉及“周老虎”事件的陕西省官员;有抽天价烟、戴名表的南京市江宁区的房管局长;有涉嫌猥亵小女孩的深圳海事局原党组书记、副局长……可见,网络反腐的威力逐渐显示出来。

2.网络反腐成为传统制度反腐的有益补充

腐败本身具有高度隐蔽性,不易为人所发现,尤其是一些高级领导、具有一定实权的官员的腐败行为,加上反腐败程序的相对复杂性,使得传统制度反腐败难以发挥其应有作用。传统的反腐败途径——上访、举报等,需要花费大量的人力财力,有的上访者甚至要付出放弃工作失去收入来源的巨大代价。同时,传统反腐途径由于总是要经过政府各级机关,可能会遇到被举报人的阻挠甚至报复,以至出现举报信转到被举报人那处理的现象。这些不足使得传统反腐途径迫切需要制度创新,需要新的反腐途径做补充。随着网络的飞速发展,网络反腐日益显示与传统反腐不同的独特作用。网络具有更快捷、更彻底、更透明、更隐蔽等优点,可以更好地提高反腐效率,保护举报人的合法利益。在网络上进行反映或者举报,信息能直接传达到监督部门,甚至能够直接和监督部门领导对话,在一定程度上消除了传统举报途径的种种障碍。同时,网络反腐在从网络举报到对腐败行为进行曝光,再到对腐败案件查处的跟踪报道评论的过程中,形成巨大的社会舆论压力,有力地促进案件的查处。因此,网络反腐是互联网时代的一种群众监督新形式,借互联网人多力量大的特点,携方便快捷、低成本、低风险的技术优势,更容易形成舆论热点,成为行政监督和司法监督的有力补充。

3.网络反腐日益呈现政府与公众互动良好局面

网络反腐作为新兴的反腐方式,正在从刚开始的自发无序逐步向现在的制度化迈进。网络反腐日益呈现政府与公众互动良好局面。党的各级组织和各级政府部门也日益重视网络反腐,成为网络反腐的推进器。如2005年,中共中央出台了《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》,明确了中国新闻媒体正确开展舆论监督的思路与做法;湖南省株洲市纪委、市监察局正式出台《关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》等。2009年5月4日,最高人民检察院公布了修订后的《人民检察院举报工作规定》,明确将网络纳入举报渠道。这一规定中特别指出,对网上举报,要通过网络进行答复。对使用真实姓名或者单位名称的举报,除通讯地址不详的以外,应当将处理情况和办理结果及时答复举报人,自觉接受群众监督。中央纪委监察部于2009年10月28日,统一开通了全国纪检监察举报网站,举报网站受理群众对党员、党组织和行政监察对象违反党纪政纪行为的检举控告,以及对党风廉政建设和反腐败工作的意见建议。全国举报网站的开通,无疑表明了官方不仅高度认同互联网在反腐败斗争中的重要作用,而且正式引入网络反腐这一新机制。举报网站的开通,为人民群众参与党风廉政建设和反腐败斗争提供了一条方便、快捷的渠道。

二、网络反腐给反腐倡廉建设带来的挑战与困境

网络反腐给党的反腐倡廉建设带来了机遇,但同时网络反腐本身所具有的特性,给反腐倡廉建设带来一些新的挑战,并存在一些现实中的困境,成为新形势下党的反腐倡廉建设的一个新的课题。

1.网络反腐冲击传统反腐格局

在长期的反腐实践中,我们党和政府形成了一套传统的反腐格局。传统的反腐监督格局包括党内监督、司法监督、人大监督、群众监督、媒体监督等,主要是依靠党委和纪委的党内监督反腐及检察院的法律反腐。实际上,网络反腐也是我们传统的监督体系中群众监督的一种形式,是执政党整个反腐体系中的一部分。但是网络反腐又和其他的反腐方式有很大的不同。在传统的反腐模式下,反腐败也一直在权力体制内流动。在很大程度上,依靠的是权力来制约权力,依靠权力来监督权力,依靠权力来进行反腐败。同时,在传统的反腐模式下,反腐败的整个过程很大程度上是在不公开情况下进行,最后只公布结果。但是,随着网络的兴起,以网络作为平台的民间反腐,直接冲击传统的反腐格局。一方面,网络反腐作为一种公开举报,使反腐监督部门要及时做出反应,并及时公布整个反腐查处的过程与结果;另一方面,网络反腐是作为非权力的网民来监督权力的政府部门与官员。作为非权力的网民,可以在网络上形成一股强大的民意舆论,无论这种舆论是否正确,它都会给予负有监督责任的部门以巨大的压力,许多腐败案的查处,可以说网络起了推波助澜的作用。

2.网络反腐尚未完全进入反腐的制度化通道

网络舆情对于反腐的效能发挥,依然取决于政府部门的“自觉”,一些权力部门消极对待甚至反对和排斥网络,而缺乏立法上的硬性规范与约束。实践中,公民因发帖而受到公权打击的事件时有发生。如2009年2月,河南灵宝青年王帅,因在网上发帖举报家乡违规征地而遭遇跨省追捕并被囚禁8天,灵宝官方却称王帅不应采取在网上发帖的方式败坏当地政府名声。这从一个侧面反射出网民话语权的“脆弱”与“失守”。要让网络充分释放民间监督热情,让舆情充分助推官方反腐,还必须回到常态化的制度建设上来。而缺乏法律规范已成为民间反腐的最大硬伤。诬告、诽谤、干扰案件侦办、举报不清楚等情况也时常发生。从法律到制度都有举报制度,但这个制度又不给举报人以有效的保护;从宪法到文件都规定公民有批评官员的权利,官员财产申报公开却又千呼万唤出不来。因此,如何构建网络舆情的汲取机制,利用网络的通道充分挖掘反腐的民意力量,将网络反腐纳入规范化、制度化的轨道,我们还有很长的路要走。

3.网络举报和搜索容易侵犯个人隐私,给反腐倡廉建设带来负面影响

网络只是反腐败的一种工具和载体,具有虚拟性、隐秘性等特点,对于反腐败也存在一些缺失:一是容易侵犯公民隐私。有些网民缺乏自律意识,意见表达情绪化,一些非理性的成分也借网络反腐之名迅速蔓延,容易产生“网络暴力”。如有些网民打着监督和反腐的旗号,进行诽谤惑众和人身攻击,干扰着普通民众的判断;有的滥用“人肉搜索”,侵犯公民的隐私权,等等。这些都使网络信息的可靠性大打折扣,给网络监督和网络反腐带来隐患。二是可能影响民众对官方反腐败的信心。网络反腐信息传递速度很快,而大量网络反腐的信息需要甄别处理,要做到真实可靠需要一定时间,容易造成民众对官方反腐职能部门的误解,影响民众对党和政府反腐败的信心。三是网络反腐容易受到干扰。网络反腐举报往往是在公开的网络平台进行,被举报人往往知晓之后会采取各种措施来维护自己的利益,给职能部门的反腐工作带来一定的障碍。如,一些专门“收钱替人消灾”的“删帖公司”随之出现,据称这些专业删帖者对于骂人帖、负面的信息等,无论是在新浪、搜狐,还是在百度、天涯,都能删除,从而使反腐取证困难。有的官员在强大的网络曝光氛围中开始学会“隐蔽”,加大了反腐的难度,从而加大反腐成本。

三、新形势下对完善网络反腐的几点思考

网络反腐既给党的反腐倡廉建设带来了机遇,也存在不可忽视的困境与挑战。存在这些挑战与困境的原因在于民意表达渠道的不通畅、反腐监督体系的局限、正常举报渠道不畅通、举报受理机制方面存在问题、相关反腐法律制度的不完善等等。在新形势下,要提高认识,积极应对网络反腐,方能更好地加强反腐倡廉建设。

1.加强执政党与民众的良性互动,积极引导网络反腐

公共部门、私人部门和广大民众,任何一部分都无法独立地战胜腐败。治理腐败的过程应当是公共机构、私人机构以及民众之间的合作与互动。它们应当借助可以共同加以利用的网络平台,在反腐败斗争中携起手来,履行各自的角色与功能,才可能战胜腐败。网络反腐在近年来成为反腐的新兴的重要途径,其原因在于,一方面是由于传统反腐途径不是很畅通,民意表达渠道不够;另一方面是因为执政党逐渐认识到网络反腐的强大作用,加强了在网上和民众的良性互动。但是,网络反腐不能从根本上解决腐败问题,也不能从根本上解决执政党和民众的沟通问题。加上网络反腐是一把双刃剑,也有其不可低估的缺陷。因此,为了更好地利用网络反腐,把其不利方面降低到最低限度,就要从不同方面加强执政党和民众的良性互动,并积极引导网络反腐,使网络反腐朝着良性的方向发展。

2.加强网络反腐的制度化建设

网络反腐确实具有独特的反腐作用,但是,网络反腐本身所具有的缺陷却使网络反腐难以发挥其应有作用。其存在问题的主要原因就在于网络反腐本身的制度化建设还不完善,还不能适应网络反腐的需要。首先要健全网络管理、网络监督的相关法规。建立完善的网络反腐制度平台,保障举报信息的及时处理与反馈。在尊重网络规律的基础上,在探讨网络立法、保障网民权益的同时,禁止和打击不负责任的网络言行;其次,要健全网络反腐的制度,把网络反腐纳入整个反腐体系中去。健全反腐倡廉网络举报和受理机制、网络信息收集和处置机制。要完善相关制度、法规保护举报人、跟帖人、发帖人的制度。

3.推进网络反腐与制度反腐等其他反腐方式结合

同任何一项公共治理一样,科学而理性的制度路径当是反腐建设的根本之道。网络反腐的强大作用的发挥也离不开制度反腐等其他反腐方式的协调配合。网络反腐的最终结果需要制度化出口,要通过制度化建设,使网络反腐和传统的制度反腐进行无缝对接。要加强“网络反腐”的工作机制建设,对网络舆情要建立快速反应机制,形成一整套处理网络舆情的工作流程和工作制度,避免产生被动。既要充分认识互联网发展带来的深刻影响,切实加强新形势下反腐倡廉网络信息收集、研判和处置工作,拓宽了解社情民意渠道,充分发挥广大人民群众在反腐倡廉建设中的积极作用,也要依靠制度反腐等其他反腐方式,不断推进党风廉政建设和反腐败工作。

4.推进网络反腐要正确认识和处理好几个关系

通过法律规范网络,在反腐的同时防止冲击政府威信,保护好公民个人权利,是加强网络反腐必须做好的工作。但是,目前中国的法制建设远跟不上互联网发展速度。因此,要在网络反腐的同时,正确认识和处理好几个关系:

公民知情权与隐私权的关系。公民知情权是普通公民最起码的政治权利,没有公民的知情权作为基础,民主政治就是无源之水,无本之木。只有维护公民的知情权,才能切实保障公民的参政权、选举权、监督权,维护社会公共利益,推动社会主义民主政治。但同时公民也依法享有个人私生活情况、个人私生活领域和个人数据信息不受他人非法干扰、侵扰、获悉或披露的权利。隐私权的实质在于,公民对个人生活秘密或个人私事自由地决定是否与外界沟通或何时、何地以何种方式与外界沟通,它深入到个人日常生活的细节和内心世界,因而是一种高层次的人格权。任何人相对于他人的隐私权,都负有不得侵害的义务。

政务公开与党政机密的关系。公民对国家公共事务,特别是对政府信息和司法信息享有知情权。这种享有知情权相对政府和司法机关来说,就是要政务公开,要提高政府工作的公开性和透明度,让人民知道他们应当了解的信息。所以,网络反腐更需要政府信息在网络上公开化、透明化,应当在配套机制上注重完善政府信息公开制度,为网民知晓政务并监督政府提供条件,使网络反腐机制更加畅通。《政府信息公开条例》规定,行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息,行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时,应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。对于政府信息和司法信息,哪些是属于国家秘密,哪些是可以公开的,并没有一个非常明确的规定,而且行政机关本身有较大的自由裁量权。为了防止有些地方行政部门利用政府机密而不予公开该公开的政府信息,侵犯公民的知情权,因此,在推进网络反腐时必须处理好政务公开与党政机密的关系。

网络反腐成本与反腐效率的关系。网络反腐具有制度反腐不一样的特性,在反腐中起着不可替代的作用。但是,网络反腐由于网络本身具有的局限性,甚至有“网络暴力”等现象的存在,必须投入比较大的人力物力成本,以求甄别网络反腐信息的真伪,这就可能增加整个反腐的成本。同时,也有可能不能做到反腐高效率,延误反腐的进程,进而造成民众对政府的误解。如果只注重效率,而不对网络反腐信息进行甄别,那就有可能误伤个别无辜的政府官员,就会给政府、其本人带来难以估量的损失,就会更加加重整个反腐的成本。如何使网络反腐成本和反腐效率做到统一,是我们在重视网络反腐时必须慎重处理好的关系。□

[1]中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2009:36.