当前世界贸易形势和贸易保护主义的发展与应对

陆燕研究员

当前世界贸易形势和贸易保护主义的发展与应对

陆燕研究员

在 经历了2008年年底和2009年年初急剧、广泛和同步的深度衰退后,全球经济渐趋稳定并步入复苏进程。与此同时,世界贸易也从低谷反弹,开始恢复增长。自危机爆发以来,保护主义情绪始终影响着各国政府的决策,全球采取的贸易限制措施此起彼伏,不断增加。目前世界经济贸易虽处在复苏中,但各国政府并未大规模地放松或停止实施贸易限制措施。抵制贸易保护、维持开放的贸易和投资体制,有助于世界经济的稳定复苏和持续增长。

一、全球商品贸易呈现持续回升态势

贸易成为此次国际金融危机和全球经济衰退的重要受害者。受其影响,全球贸易自2008年最后几个月迅速跌入低谷,出现罕见负增长,主要贸易国家的进出口额以20%～40%的幅度下降,全球贸易降幅远超过全球经济降幅。2009年世界贸易经历了第二次世界大战以来最困难的一年。WTO最新资料称,2009年全球实际国内生产总值 (GDP)负增长2.2%,世界贸易量下滑12%,是1945年以来最大的跌幅,世界贸易额下降23%,退回到2006年的水平。联合国报告显示,2009年世界生产总值 (WGP)下降2.2%,世界贸易量萎缩13%,比危机前的2004—2007年间8.6%的年均增速低20多个百分点。

导致2009年全球贸易大幅下降的原因是多方面的。随着全球性经济衰退,国际市场需求大幅萎缩,国际生产网络遭受破坏,贸易融资形势恶化,大宗商品价格大幅波动,贸易保护主义重新滋生,都实质性地削弱了全球贸易的增长。在此次危机中,贸易的收缩不仅成为全球经济危机蔓延的载体、扩散的渠道,而且还是一个加速器,加速了世界产出的收缩。

随着世界经济形势趋稳,全球贸易在2009年第二季度开始稳定下来,并逐渐从低谷回升,贸易额环比呈现正增长,而同比降幅收窄。2009年6月,世界货物贸易量环比增长2.5%,这是自2008年7月以来增长最快的月份,也是危机以来月度出口首次出现正增长的月份。而此时的世界贸易额比2008年4月时的峰值水平下降了19%。

至2009年年底,世界贸易复苏态势加强。经济合作与发展组织(OECD)的报告显示,2009年第三季度,该组织成员的贸易大幅增长,其中出口额环比增长9.6%,进口额环比增长10.2%。来自荷兰经济政策研究局 (the Netherlands Bureau of Economic Policy Analysis)的数据表明,截至12月,世界货物贸易量已连续4个月反弹,其中9月环比增幅达5.3%,10—12月分别增长1.4%、1.1%和4.8%;从季度数据看,2009年第一季度世界贸易量骤降 12.2%,第二季度降幅收窄至0.7%,而第四季度较第三季度增长6%。WTO的资料显示,2009年第四季度,世界贸易出口额环比增长10.3%,同比增长3.9%;进口额环比增长8.5%,同比下降1.0%。世界银行的数据显示,2009年12月,以56个国家做样本、以不变价格计算的贸易额保持增长,其中出口环比增长4%,进口环比增长3.3%。

在这次贸易大震荡中,总体看,美国、欧洲和日本的需求出现大幅下降,而亚洲和其他地区的情况则相对较稳定。当前世界贸易形势改善,但复苏的力量在各国、各地区之间的表现不同。全球商品贸易的恢复主要得益于亚洲发展中国家贸易增长的推动,特别是中国和其他东亚经济体的贸易增长强劲。2009年12月,发展中国家的进、出口量较11月分别增长7.8%和6.3%,其中亚洲发展中国家的进、出口量强劲增长 12.2%和7.6%,起到重要的拉动作用。与2009年第三季度相比,2009年第四季度,发展中国家的出口量增长8.7%,进口量增长7.4%,均高于发达国家的4.1%和3.9%。美国和日本的出口恢复相对较快,2009年第四季度分别增长7.8%和8.9%,而欧洲的出口增长缓慢,仅为2%。

表 2009年第四季度世界商品贸易的变化情况

全球贸易活动逐步活跃表明,造成危机后贸易急剧萎缩的最主要原因是由于缺乏需求所致,是一种需求效应,而不能归咎于贸易体系失灵。金融危机爆发后,各国经济活动受到猛烈冲击,消费者大幅削减支出,企业则冻结投资,这导致缺少必要的进口需求,并且需求减少的范围如此广泛,最终造成全球贸易额极度萎缩,贸易下降速度加快。如今,世界贸易逐渐恢复为全球经济活动复苏带来积极贡献,使全球经济复苏重获动力,这证明保持市场开放和鼓励贸易流动对刺激需求和恢复经济具有重要作用。

要看到的是,目前世界经济虽处在复苏中,力度比预期强,但维持其持续增长的条件仍脆弱,复苏前景仍然具有不确定性。全球贸易改善的态势在继续增强,但世界贸易水平仍远低于危机前高峰。从贸易量看,WTO的资料显示,2009年12月的世界贸易量虽比2008年2月的最低点增长了15.6%,但仍比危机前 2008年 4月的高点低8%。从贸易额看,世界银行对56个国家和地区监测的数据显示,到2009年年底世界贸易额虽比2月时的低点增长了近30%,但仍比危机前水平低20%左右。由于各国宏观经济和贸易政策依然存在不确定性,贸易增长能否持续以及增长力度如何,都有待观察。预计2010年世界贸易将呈恢复性增长,可能需要几年时间才能回到危机前水平。联合国预计,2010年世界经济将增长2.4%,世界贸易则增长5%。国际货币基金组织 (IMF)预测,2010年世界经济将增长3.9%,世界贸易量 (货物与服务)有望增长5.8%。

二、危机以来贸易保护主义发展的特点

危机以来,作为应对措施的重要组成部分,各国政府不断调整贸易政策,但出台的有些措施具有明显的贸易保护主义倾向,有碍国际贸易的正常流动,违背了不采取保护主义措施的承诺。危机以来,全球贸易保护主义的发展有以下主要特点:

1.贸易保护压力持续上升,各国实施的贸易限制措施呈不断增多之势

尽管一再承诺要摒弃贸易保护政策,但随着经济形势的恶化,各国政府努力保护本国产业和就业,采取的限制贸易和扭曲贸易的政策措施此起彼伏,呈现不断加强之势。WTO迄今已散发4份关于全球贸易措施监督报告,其对各国贸易政策调整的监督表明,随着经济形势的恶化,全球贸易保护压力持续增大,由最初的 “各国增加实施的贸易限制和贸易扭曲措施被证明是有限的”,逐渐到 “全球存在着朝贸易保护主义严重滑落的趋势”,再演变为 “各成员出台更多限制和扭曲政策的趋势进一步加强”,但总体看各国没有退至广泛的贸易限制或保护。英国经济政策研究中心(CEPR)发布的 “全球贸易预警(Global Trade Alert)”报告统计,自2008年 11月华盛顿20国集团(G20)峰会到2009年11月的一年中,各国政府出台的贸易保护措施累计达297项,平均每个工作日就有一项以上的措施被提出。

2.无论是发达国家还是发展中国家,都卷入这股贸易保护潮流之中

在经济全球化背景下,金融危机和经济衰退通过贸易、投资、金融等多种渠道在全世界蔓延。无论是发达国家还是发展中国家,均把贸易保护措施作为政府 “救市”计划的组成部分,很多财政和金融措施都倾向于使用本国的产品或服务。由此引发的保护主义情绪也在全球范围高涨,各国采取的种种限制贸易措施产生了连锁和示范效应。其中,经济大国对全球贸易政策的演化具有举足轻重的影响力,其贸易保护倾向对全球贸易保护主义加强的影响更大。

世界银行2009年3月的一份报告指出,自2008年11月以来,G20中的17国已实行47项保护措施,其中发达国家12项,发展中国家35项。作为世界头号经济贸易大国,且一贯标榜是自由贸易捍卫者的美国,在宣布的一揽子经济刺激计划中包含了具有浓烈贸易保护气息的 “购买美国货”条款,引起国际舆论的广泛关注和批评。一些研究表明,G20成员中的多数使用贸易防护措施,其采取的具有贸易限制和扭曲性质的政策措施要高于其他国家。英国经济政策研究中心2010年2月的 “全球贸易预警”报告指出,自2008年11月至2010年1月,G20成员出台的贸易保护措施约占全球总数的2/3,2009年第四季度,这一比例接近4/5。与此同时,与其他国家相比,G20成员也采取了更多的贸易自由化和便利化的措施,以改善贸易政策环境。

3.各国采取的贸易限制措施高于贸易促进措施

在各国大规模的救市和经济刺激计划中含有诸多贸易措施,这些贸易措施有的是符合贸易自由化原则的 (属绿色措施),有的则是贸易限制措施 (属红色措施),还有一部分介于上述两种情况之间 (属橙色措施)。英国经济政策研究中心(CEPR)数据库的资料显示,2008年11月至 2010年1月,各国出台的与贸易相关的措施达713项,其中绝大多数为限制贸易措施(红色措施 365项,橙色措施260项)。自2009年 9月至 11月底,全球实施105项贸易保护措施,而同期出台的贸易自由化政策仅12项,前者是后者的8倍多。2008年11月至2009年11月,各国出台的歧视性贸易政策与贸易自由化政策之比接近 6∶1。2009年 12月至2010年1月,各国新出台贸易限制措施69项,贸易促进措施18项,前者数量是后者的近4倍。2009年10月14日,WTO总干事拉米在华盛顿全球服务峰会演讲中指出,尽管G20保证不采取贸易抵制措施,但它们实际采取的贸易限制措施是贸易促进措施的2倍。

4.利用多边贸易规则的灵活性和模糊地带实施贸易保护

这一波全球贸易保护风潮的一个突出特点是,各国政府避免了诸如20世纪30年代那样大幅度、全面地提高关税的 “高强度”贸易保护主义做法,而更多的是在符合WTO规则前提下提高贸易壁垒,明目张胆地违反贸易规则的行为相对有限。比如,在约束关税范围内提高适用关税水平 (或称在法定限制范围内提高关税水平)、更多地发起贸易救济调查、提供出口补贴、增加使用非关税壁垒 (如采取非自动的进口许可证、增加进口的繁琐的行政程序、实施更为严厉的动植物检验检疫和技术性贸易壁垒)等。由于这些措施的使用并不违反WTO现有的协议,因此也被称为是 “低度的、聪明的”贸易保护主义。但大量地运用WTO规则允许的贸易救济措施,利用多边贸易规则的模糊地带实施贸易限制,不仅给实施保护措施披上 “合法”外衣,也使得对贸易保护主义的认定变得愈加困难。

5.贸易限制措施种类多样,但发达国家与发展中国家的侧重点不同

危机以来,各国采取了种类繁多的贸易限制措施,主要包括:提高进口关税、禁止或者限制进口数量、对进口产品实行非自动许可、限定进口商品入关口岸、提高标准化和技术规定、加强动植物检验检疫、扩大出口补贴范围、采取更多的救济保障措施、在经济刺激计划中提供大量补贴、规定优先购买本国产品和服务、出口征税或限制、移民限制等。特别是各国为应对经济危机而出台的一些紧急政策和措施,虽然没有公开地针对外国投资者,但在这些政策措施具体实施过程中的不透明和歧视性做法却有可能对外国投资者产生不利影响。

从贸易保护实践看,发达国家更青睐于采取出口补贴和相应支持措施,对部分制造业和服务业提供救助,如美国、欧盟恢复了提供奶制品出口补贴;而发展中国家采取的措施种类较多,包括出口补贴和相应支持措施、提高进口关税、实施进口禁令、实施非关税措施等。

英国经济政策研究中心(CEPR)的 “全球贸易预警”报告列举了10种被各国广泛使用的歧视性贸易措施,它们是:各国经济刺激计划中的政府援助对其他国家的商业利益构成了歧视,在 “行贸易保护之实”,是被各国最广泛采取的措施,在所有歧视性措施中的占比为37%;各国采取的第二类保护措施是贸易救济措施,占 17%;提高关税的做法约占13%;政府采购占6%;出口补贴占4%;非关税壁垒、移民措施、动植物检验检疫、出口征税或限制、禁止进口这5类措施各占3%;其他措施占9%。

从贸易保护实践看,发达国家更青睐于采取出口补贴和相应支持措施,对部分制造业和服务业提供救助,如美国、欧盟恢复了提供奶制品出口补贴;而发展中国家采取的措施种类较多,包括出口补贴和相应支持措施、提高进口关税、实施进口禁令、实施非关税措施等。这些措施的使用一定程度上提高了贸易成本。

作为限制进口的重要措施,反倾销、反补贴和保障措施等在全球范围内被充分运用,无论是发达国家还是发展中国家,都加大了贸易救济调查的使用频率。世界银行最新研究显示,2009年全球实施的反补贴、反倾销、保障措施等贸易限制措施数量比2008年上升了29.5%。发展中国家是反倾销调查的最主要使用者,其发起的调查数占全球总数的 80%,而其中的77%是针对其他发展中国家的。值得注意的是,虽然反补贴和保障措施的案件数及使用国家均低于反倾销的情况,但危机以来这两种措施的使用明显增加,同比增幅超过反倾销。另外,实施的反补贴调查往往同反倾销调查合并,针对的是同一个国家的同一种商品。

WTO资料显示,2009年G20成员新发起反倾销调查152起,比2008年的 193起减少 21%;而2009年G20发起的反补贴调查为28起,远高于2008年的8起。调查数急剧增加的主要原因是美国和欧盟加大了反补贴调查力度,立案数分别由2008年的3起和1起急剧增加到2009年的13起和4起;2009年G20成员发起保障措施调查12起,超过2008年的5起,新增加的调查主要发生在2009年上半年。

6.实行的保护性措施大部分是针对传统上受保护的行业和产品

从贸易领域看,在这次全球贸易保护浪潮中,受到贸易保护影响的主要还是传统上受保护的行业和产品,如农产品、钢铁、汽车、消费类电子产品、纺织服装及鞋类产品、化学制品和塑料等。据WTO统计,在2008年10月至 2009年10月间,各国采取的贸易限制措施所影响的产品是,农产品首当其冲,占受影响进口额的35.5%;其次是钢铁产品,占 28.2%;机电产品居第三,占9.3%;纺织、服装和鞋类居第四,占7%;第五位是矿产品,占4.5%。这五类产品占了受影响进口额的85%。在各国发起的贸易救济调查中,金属、化工和塑料等是反倾销调查的重点产品;反补贴调查涉及的产品很广,但最主要的是金属、塑料和化工产品;保障措施调查涉及的产品包括化工产品、水泥/玻璃/陶瓷、动物产品、金属、纸、纺织品、蔬菜、食料和木材等。

三、贸易保护主义在短期内不会消除

从全球范围看,全球危机以来存在着向贸易保护主义滑落的情况,各国出台了各种形式的贸易限制措施,并且不断增多。这的确是一个风险,但风险尚在预料之中。整体而言,各国政府在以相对有限的 (或可控制的)方式实施贸易保护,避免了高强度的贸易保护主义,避免了贸易战的爆发。这是因为,自20世纪40年代以来,各国宏观经济管理逐步完善,多边贸易规则和纪律不断加强,各国政府的决策更加自律,从而使贸易保护程度被限制在一定范围内。要看到,在各国经济相互依存的现实面前,既有贸易保护情绪不断增强的力量和因素,也有抑制贸易保护势头及影响的力量和因素,总体看全球贸易保护主义不至于发展到完全失控的局面。

要警惕的是,虽然目前全球经济和贸易处在复苏中,但各国政府并没有改变在危机中借助保护主义的做法,各种以邻为壑的贸易政策措施尚在实施中,并且还在增加。与此同时,各国政策制定者实施贸易保护的压力也没有减轻,居高不下的失业率及全球经济复苏前景的不确定性将在未来一段时间继续增强全球贸易保护主义的压力。2009年第四季度,各国新出台的贸易歧视性贸易措施增加了63项,表明经济形势稳定并没有扭转采取贸易保护的做法。联合国贸易和发展会议 (UNCTAD)、OECD以及 WTO在2010年3月9日共同发布的一份报告指出,自 2009年 9月到2010年 2月这段时间,部分G20成员为了应对经济危机,继续实施新的贸易限制措施,明显违背在G20峰会上所做出的承诺。

究其原因在于,世界经济虽趋于稳定,但危机的社会影响尚在显现中,各国劳动力市场状况改善缓慢,失业率继续上升或居高不下。目前,美国及欧盟的失业率高达9%～10%,日本也在5%以上。如果各国失业率进一步增加,贸易保护主义压力可能会随之扩大。据国际劳工组织预测,发达国家的就业要到2013年才有望恢复到危机前水平,新兴和发展中国家的就业可能要到2011年才能恢复到危机前水平。因此,尽管世界经济已经走出危机的低谷,但鉴于经济复苏尚难在短期内改善就业状况,这意味着来自各方的贸易保护主义压力依然存在,各国政府也将难免不断屈从于这种压力,以通过提高贸易壁垒保护国内生产和需求,稳定国内就业,改善国内经济。

鉴于全球失业率居高不下及经济复苏前景仍具不确定性,贸易保护主义在短时间内不会消除。在2010年,全球贸易保护主义压力将难以减轻,各种贸易保护做法会继续存在,因此,各国政府需要继续在防范贸易保护主义方面保持高度警惕。预计只有在各国的经济复苏得以持续和加强,这一波贸易保护主义浪潮才可能有所消退。

四、贸易保护主义的危害及影响

历史经验告诉我们,保护措施将助长保护主义,如果贸易政策偏向保护主义则会加深经济危机的程度,干扰全球化及世界经济复苏进程。尽管各国采取的新的贸易限制措施不是这场全球危机的起因,但各种贸易限制措施和保护措施逐渐累积,将加剧国际贸易摩擦,阻碍全球贸易的正常流动,阻碍全球经济活动的持续复苏。

从贸易额看,迄今各国采取的贸易限制措施对全球贸易额的影响是有限的。来自世界银行的一项研究显示,贸易壁垒的提高仅仅影响了很小一部分全球贸易,2008年及2009年第一季度,G20新发起的贸易救济措施所涉及的贸易额仅占其2007年进口总额的0.45%。WTO的一份报告指出,2008年10月至2009年10月,各国采取的贸易限制措施只影响到世界贸易额的1%。最近由 UNCTAD、OECD和WTO联合发布的报告指出,在2008年10月到2009年10月期间,G20成员新发起的贸易救济调查涉及的贸易额占G20进口总额的1.3%,占世界进口总额的0.8%;在2009年9月到2010年2月间,上述两个数值分别为0.7%和0.4%。

但从本质看,贸易保护行为是以牺牲别国的利益为代价。虽然有一些贸易保护措施的实施对整个市场的影响可能不大,但对特定出口商来说就意味着市场的封闭。另外,贸易保护措施从表面上看仅是对某一行业进行限制,但事实上其负面效应会通过传导机制影响到被制裁行业的上下游产业,从而造成更大的损失。

采取贸易保护措施在使受害方利益受损的同时,也使贸易保护措施实施方受到伤害,可谓损人不利己。采取提高贸易壁垒、阻止外国商品和服务的进入、限制外国资本及跨国公司在本国的活动、对外国劳务的进入设限等贸易保护手段,最终可能累及本国经济的复苏、影响国内就业和民众生活水平。

在WTO规则约束内提高贸易壁垒的做法是非常危险的。我们知道,在现有的WTO规则中,存在着不少贸易救济措施及 “例外条款”等保护性政策工具,WTO允许各成员可以在一些特殊情况下利用这些措施和条款的 “安全阀”作用。WTO本意在于维护公平合理的正常贸易秩序,但这也为实施贸易保护提供了空间和灵活性,使保护主义变得更加隐蔽。虽然各国实施的有些贸易限制并不违反WTO协议,但如果处置不当或遭到滥用,会严重助长贸易保护主义实践。以提高关税为例,如果所有WTO成员都将它们的关税水平提高到WTO的最高约束上限,那么全球的关税水平将是现在的一倍。如果各国都在WTO规则约束内提高贸易壁垒,其连锁反应带来的后果仍然会使世界贸易下滑,全球经济复苏延缓。

更重要的是,采取贸易保护措施很可能侵犯公平贸易,扭曲市场竞争条件,影响投资者的信心,损害全球经济和贸易环境。如果各国都加大贸易限制措施的力度,必将部分抵消出口对经济复苏的贡献。还要看到,贸易限制措施维持的时间越长,从中受益的群体对其依赖性就越强,措施的最终取消也就变得越难。有经济历史学家警告说,一旦贸易保护主义融入国家政策主体,政府想要加以扭转可能需要数十年时间。

五、维护贸易开放有利于世界经济持续复苏

历史的教训告诉我们,就业的不断减少和失业率的长期居高不下是助长贸易保护主义的重要因素之一。鉴于2010年全球失业率仍很高,而且全球经济实现持续增长仍有不确定性,各国政府需要继续在防范贸易保护主义方面保持高度警惕。要在坚决维护贸易体制开放的同时,共同抵制任何进一步的贸易保护措施,避免贸易保护主义恶化成为更大的问题,同时要防止在保护主义的压力下各种保护政策措施变得永久化。

从全球角度看,抵制贸易保护主义需要从以下方面做出努力:

1.坚持贸易开放

战后世界经济的发展表明,贸易开放是发达国家经济显著增长的核心因素,而许多发展中国家的实践也表明,贸易开放是减轻贫困的重要因素。当前全球经济正处于复苏的关键时期,各国均希望通过贸易来带动经济发展。积极发挥贸易的作用,维护贸易的开放与透明,对各国经济复苏和世界经济持续增长具有非常重要意义。一个开放和非扭曲的贸易才是经济增长和就业增加的关键。WTO总干事拉米在最近的一个讲演中就强调,贸易是增长和就业的源泉,在经济复苏时期,贸易能够以外部需求缓冲国内需求疲软的影响。2008年德国有22%的就业依赖于出口,预计2010年出口贸易将为中国和美国分别创造4000万和16万个工作岗位。因此,在推动全球经济和贸易恢复增长中,抵制各种形式的贸易保护主义、避免贸易限制措施进一步增多依然十分迫切和重要。

2.加强国际协调

全球化的危机需要全球化的解决方法,反对贸易保护主义需要各国达成共识。面对全球贸易保护主义加强,世界各国有必要通过协同行动,合作面对全球挑战。这包括,达成遏制贸易保护主义的共识和承诺,各国应反复重申对在全球范围内抵制保护主义的诉求,督促尽早取消已采取的贸易限制措施;协调各国的经济政策,考虑采用什么贸易政策机制可以将产生的损害限制在最低程度,同时保持相关措施的透明性以及进行有效的监督;积极倡导通过加强合作和磋商来解决国际贸易中的问题。在反对贸易保护主义中,世界主要经济体应发挥全球引领作用,确保其政治宣言和政策行动的一致性。

3.依托多边体制

多边贸易体制具有抵御贸易保护主义的能力。如果没有WTO多边规则的约束和及时启动的监督机制,全球贸易保护主义将更加严重。抵御保护主义和维护建立在规则基础上的多边贸易体制,对保持市场开放具有重要意义。要加强WTO监督各国贸易政策的职权,充分发挥并运用WTO贸易政策监控的 “雷达”作用,对各国已经或将要采取的贸易措施进行必要的监督和限制,加强对贸易保护政策的监督和审议。要在现有的基础上,提高贸易监督的及时性,加强对新采取的贸易措施的影响和合法性的评价。各成员要克制使用新的贸易限制措施,少用、慎用和不滥用,要保证所采取的措施以透明和非歧视的方式实施。这需要各成员在采取贸易措施时积极向WTO相关机构做出全面和及时的通报,并保证这些措施的实施得到有效监控。

商务部国际贸易经济合作研究院;责任编辑:王锦红)