中国区域经济发展态势与政策走向

■ 魏后凯

作者系中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长

2009 年中国区域经济的基本态势

为应对国际金融危机，中央实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，并采取了一揽子经济刺激计划和相关政策措施。在中央和各级地方政府的共同支持下，2009年中国经济增长呈现出“V”型变化，到下半年已经出现全面回升的趋势。按照国家统计局公布的数据，全年国内生产总值实现增长8.7%，比上年回落0.3个百分点。各地区经济也呈现出较好的发展势头。

从经济总量规模看，2009年全国31个省、自治区、直辖市实现生产总值36.22万亿元，比上年平均增长11.6%。据此推算，各地区生产总值汇总数比国家统计局公布的全国国内生产总值高8.0%（接近2.69万亿元），各省区市生产总值平均增长率比全国GDP增长率高2.9个百分点。分地区看，西部地区生产总值比上年增长13.5%，东北地区为12.6%，中部地区为11.7%，均高于东部地区10.7%的增长率（见表1）。这表明，我国区域经济在继续向协调发展的方向推进。中西部和东北地区经济的快速回升，主要依赖于第二产业的快速增长，其第二产业增长贡献率均接近60%，高于东部地区10个百分点左右，而东部地区经济增长则依靠第二和第三产业均衡拉动。

分省区市看，受资源、投资和品牌的拉动，内蒙古继续保持高速增长态势，增长速度高达16.9%，连续多年居全国首位；紧跟其后的是天津，经济增速高达16.5%，主要受滨海新区的大项目带动。增速超过13%的还有重庆（14.9%）、四川（14.5%）、广 西（13.9%）、 湖 南（13.6%）、 陕西（13.6%）、 吉 林（13.3%）、 湖北（13.2%）、辽宁（13.1%）和江西（13.1%）。除天津外，这些高增长地区全部集中在中西部和东北地区。增速在10%及以下的有7个省份，包括东部的河北（10.0%）、广东（9.5%）、浙江（8.9%）和上海（8.2%），以及中西部资源型地区，如甘肃（10.0%)、新疆（8.1%）和山西（5.5%）。山西作为我国最重要的能源基地，受金融危机的影响最为严重，2009年上半年地区生产总值下降4.4%，直到下半年才扭转这种负增长格局。其他13个省份经济增速保持在10%-13%之间。如果不考虑山西这一特殊情况，2009年中部5省实际增速达到12.4%，比东部地区高1.7个百分点。

表1 2009年各地区生产总值增长及其贡献率

各地区工业增长速度的悬殊差异是导致地区经济增长率差异的首要原因。2009年，工业增加值增速最高的内蒙古高达24.2%，而最低的山西只有2.5%，内蒙古增速是山西的近10倍，二者相差21.7个百分点。在全国31个省区市中，工业增速大于15%的高增长省份有11个，除天津外，全部集中在中西部和东北地区；工业增速低于10%的低增长省份有10个，各有5个分布在东部和中西部地区（见表2）。位于中西部地区的低增长省份，主要是资源型和经济落后地区，如山西、新疆、甘肃、贵州和西藏。利用2009年数据进行分析表明，各地区生产总值增长速度与其工业增加值增长速度呈高度正线性相关，R2达到0.793。

投资、消费和出口是拉动经济增长的“三驾马车”。受国际金融危机的影响，各地区经济增长主要依靠投资和消费拉动。据国家统计局测算，2009年，全国资本形成对GDP增长的拉动为8.0个百分点，贡献率达92.3%；最终消费对GDP增长的拉动为4.6个百分点，贡献率达52.5%；而净出口对GDP增长的拉动为-3.9个百分点，贡献率为-44.8%。从投资增长看，2009年我国全社会固定资产投资增速高达30.1%，其中，中部和西部地区增速均超过30%，分别达到35.8%和38.1%，远高于东部和东北地区。尤其是四川、广西全社会固定资产投资增速分别高达58.1%和50.8%，天津、湖北和海南也超过40%。在城镇固定资产投资中，中西部和东北地区增速均超过30%，只有东部地区为23.0%（见图1）。这说明，在国家经济政策的刺激下，中西部和东北地区投资继续保持高速增长态势，其经济增长仍高度依赖于投资扩张。

表2 2009年各地区按工业增加值增长率分类

从消费增长看，各地区增速保持相对稳定，地区间差别不大。2009年，各地区社会消费品零售总额汇总数平均增长18.1%（国家统计局发布的全国增速为15.5%），其中东部地区最低为17.3%，东北、中部和西部地区分别为 18.7%、19.1%和 19.2%，最高与最低相差不到2个百分点。

图1 2009年各地区固定资产投资增长率

再从出口增长看，虽然2009年12月份我国外贸出口同比增长17.7%，结束了国际金融危机以来连续13个月负增长的局面，但全年全国外贸出口仍然同比下降16%。其中，东北和西部地区下降的幅度较大，分别下降43.6%和36.6%，而东部地区下降幅度仅有8.6%，中部地区下降20.6%。可见，东部地区虽然受金融危机的影响较早，但其回升的速度也较快；相反，东北和西部地区外贸出口受金融危机的影响则表现出滞后性。特别是，2009年黑龙江外贸出口同比下降71.5%，甘肃和青海分别下降52.5% 和 50.1%，贵州、宁夏和新疆下降幅度也超过40%，只有四川和海南有一定幅度增长。

当前区域发展中值得注意的几个问题

近年来，在国家政策的有力支持下，我国区域协调发展取得了较大成效，各地区经济呈现出良好的发展势头，地区发展差距正在向逐步缩小的方向迈进，区域经济合作与一体化进程快速推进。然而，应该看到，促进区域协调发展是一项长期的艰巨任务，当前我国区域发展中尚存在着诸多矛盾和问题亟待解决。

1.各地区之间发展差距仍然较大

自2003年以来，我国东部与中西部地区之间人均生产总值相对差距已呈现逐步缩小的态势。2003年，西部地区人均生产总值比东部地区低63.0%，2005年下降到 60.7%，2007年下降到58.9%，2008年进一步下降到56.9%。2007年之后，东西部地区间城乡居民收入的相对差距也开始趋于缩小。东西发展差距呈现缩小的态势，表明我国区域协调发展迈出了坚实的步伐。然而，应该看到，目前这种相对差距缩小的态势还很不稳定，各地区之间发展差距还很大，绝对差距仍在继续扩大。从四大区域看，2008年东部地区人均生产总值已达到5331美元，东北地区为3733美元，而中部和西部地区分别只有2565美元和2297美元。从省区市看，最高的上海高达10529美元，而最低的贵州只有1271美元，上海是贵州的8.3倍。尤其是，东部一些发达城市如深圳、广州、上海、宁波、青岛等，其人均生产总值均已超过1万美元，而中西部一些贫困地区至今仍未解决温饱问题。2009年，全国农村贫困人口仍有3597万人（按贫困标准1196元测算），主要分布在中西部地区。

2.地区经济增长主要依靠资源和投资拉动

近年来，我国中西部和东北地区经济呈现出高速增长的态势，但这种高速增长主要是依靠资源和投资拉动的，资源型重化工业的快速扩张起到了主导作用。在2001-2008年间，资本形成对各地区生产总值增长的贡献率，东北地区高达74.9%，中部和西部地区也分别达到57.0%和64.5%，均高于全国53.8%的平均水平，更远高于东部地区45.6%的水平。在四大区域中，资本形成的贡献率均高于最终消费，东北和中西部地区货物和服务净流出的贡献甚至为负（见图2）。值得注意的是，由于能源、原材料等重化工业的快速扩张，导致东北和中西部一些地区产业结构出现逆向调整，结构低级化趋势进一步强化。例如，从2001年到2008年，在规模以上现价工业总产值中，内蒙古资源性产业所占的比重由60.9%提高到70.2%，增加了9.3个百分点;而同期黑龙江资源性产业（资源性产业的统计范围包括采矿业，石油加工、炼焦及核燃料加工业，化学原料及化学制品制造业，黑色金属冶炼及压延加工业，有色金属冶炼及压延加工业，非金属矿物制品业，电力、热力的生产和供应业）所占比重则由62.2%提高到68.3%,增加了6.1个百分点。

3.东北和中西部地区就业增长较为缓慢

由于重化工资本有机构成较高，其对剩余劳动力吸纳能力有限，加上城镇化推进速度不快，劳动密集型制造业和服务业发展较慢，导致近年来东北和中西部地区就业机会增长相对缓慢，新增加的就业岗位严重不足，大量的农村剩余劳动力不能实现就地转化，不得不大量到东部地区去打工，形成跨区域的大规模民工潮。2008年，我国非农就业人数比2000年增长32.9%，其中，东部地区为62.6%，东北地区为14.9%，中部地区为45.9%，西部地区为53.7%，东北、中部和西部地区分别比东部地区低47.7、16.7和8.9个百分点。因此，今后在推进实施西部大开发、东北地区等老工业基地振兴和中部崛起战略中，必须高度重视发展劳动密集型产业，以便在这些地区创造更多的就业岗位，全面实现充分就业的目标。

图2 2001-2008年各地区生产总值增长来源

4.中西部地区工业平均税负仍然偏高

目前，我国中西部地区工业平均税负远高于东部地区平均水平。2008年，西部地区规模以上工业企业税收总额占产品销售收入的比重为7.1%，在四大区域中最高，分别比全国和东部地区平均水平高47.9%和77.5%；中部地区也分别比全国和东部地区平均水平高33.3%和60%（见表3）。中西部地区工业平均税负偏高，主要有以下几个方面的原因：一是我国实际利用外商投资和出口高度集中在东部地区，而国家对外资企业和出口给予了较多的税收优惠；二是中西部地区烟、酒、能源、资源性产品等高税行业所占比重较大；三是各地税收征管力度的差异。东部地区由于有着充足的财政收入来源，往往有能力取消一些行政性收费，同时实行“放水养鱼”政策，加大税收优惠的力度；而中西部地区则由于财政的紧张对企业进行优惠幅度较小，税收征管比较严格，各种行政收费较多，有的甚至存在收过头税的现象。

“十二五”时期国家区域政策的走向

自1999年以来，为促进区域经济协调发展，我国在继续鼓励东部地区率先发展的基础上，又先后制定实施了西部大开发、东北地区等老工业基地振兴和中部崛起战略，并出台了一系列相关政策措施，由此形成了国家区域发展总体战略框架。总体上看,以西部、东北、中部和东部四大区域为地域单元，对全国经济布局和区域发展进行统筹安排和部署，将有利于充分发挥各地区优势,明确各区域的功能定位和发展方向,引导形成优势互补、合理分工、良性互动、协调发展的区域新格局。

然而，在战略实施过程中，由于地域单元没有细分化和类型化，推动战略实施的一些具体政策措施往往以四大区域为地域单元，由此将带来两方面的问题：一是缺乏区别对待，难以取得较好的实施效果。无论是中西部还是东北地区，其内部差异都非常大，既有较发达的城市地区，也有落后的贫困地区，还有面临诸多问题的老工业基地和资源枯竭城市等。因此，如果忽视这种地域差异性，任何针对整个西部、东北和中部地区的“普惠性”政策措施，都将难以取得较好的实施效果。二是容易产生不公平问题。比如，享受政策支持的东北地区并非都是老工业基地，而其他地区的老工业基地，虽然在发展中也面临着诸多问题，但却不能享受国家老工业基地政策。2007年1月，虽然国家已经明确中部26个老工业基地城市比照实施东北老工业基地政策，但至今仍缺乏具体的操作方案，而且未包括西部老工业基地城市如重庆、包头等。

需要指出的是，自2006年以来，在四大区域的地域框架之下，国家又相继出台了一系列的区域规划和特殊区域政策。具体包括三种类型：一是在全国设立7个不同类型的综合配套改革试验区，并批复其实施方案，同意支持中关村科技园区建设国家自主创新示范区；二是针对上海、福建、海南、重庆、广西、新疆、西藏、宁夏、青海等省区市以及长三角和天津滨海新区，单独出台了一些意见和政策措施；三是批复实施了一系列的区域规划，包括广西北部湾经济区、珠江三角洲地区、江苏沿海地区、关中—天水经济区、横琴、辽宁沿海经济带、图们江区域、黄河三角洲高效生态经济区、鄱阳湖生态经济区、皖江城市带等区域规划。正在审议的还有长江三角洲地区、成渝经济区、京津冀都市圈、海南国际旅游岛等区域规划。应该说，这些区域规划的编制实施，对于充分调动各级地方的积极性，进一步明确各规划区域的功能定位和发展方向，引导各地区发挥优势和合理分工，推动形成区域协调发展的新格局，都具有重要的战略意义。

但应该看到，无论是国务院批复的方案、意见还是规划，都或多或少带有一些优惠或支持政策措施。这种“一对一”讨价还价的区域优惠或支持政策，在刺激各地区经济发展的同时，也容易造成诸多负面效应：一是对区域政策体系造成冲击。国家对某个地区实行优惠和支持政策，并没有统一的标准和依据，实践中往往取决于领导的意图和来自地方的压力，这样无疑会对形成合理的国家区域政策体系造成冲击。二是容易诱发“跑部钱进”。由于政策制定的随意性和自由度较大，且与各地的谈判和公关能力密切相关，自然会诱发地方通过各种渠道和方式，进行公关和游说活动，甚至采取“跑部钱进”的做法。三是导致区域政策的“泛化”。在市场经济条件下，为促进区域协调发展，国家应更加注重公平目标，对面临各种困难的问题区域尤其是贫困落后地区给予重点支持和帮助，但现行的做法却是“遍地开花”，重点不突出，政策支持的地域范围几乎遍及全国各个省区市。四是将会产生新的不公平问题。由于政策是“一对一”的，所以国家对某特定地区给予政策优惠和支持，必然会对其他同类地区形成不公平，由此将造成不公平的区域竞争环境。

表3 2008年我国各地区规模以上工业企业税收负担（%）

为此，在“十二五”期间，要根本改变这种状况，需要从以下三个方面入手：一是要区分区域规划和区域政策。国家组织开展一些跨省区或承担国家战略功能的区域规划，这是很有必要的。但这些规划的主要作用是明确功能定位和发展方向，规范空间开发秩序，而不能在国家区域政策框架之外，另搞许多特殊的、“一对一”的优惠政策措施。这样只能会打乱国家区域政策的总体部署。二是要区分区域发展战略和区域政策。在“十二五”期间，要进一步完善国家区域发展总体战略，继续深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。显然，西部、东北、中部和东部四大区域，由于其空间范围和内部差异较大，只宜作为国家区域发展战略规划的地域单元，即按四大区域对全国经济布局和区域发展进行统筹规划和统一部署，而不能把它作为国家区域政策实施的地域单元。三是建立差别化的国家区域援助政策体系。在区域政策操作层面，除西藏、新疆等部分民族地区外，应避免采取中央与各省区市“一对一”的做法，在对现行区域政策措施进行归类整合的基础上，以各种关键问题区域为主线，逐步建立完善全国统一的差别化国家区域援助政策体系。

实行统一的差别化国家区域援助政策体系，首先需要科学划分关键问题区域。要按照区域问题的性质和严重性划分不同类型的关键问题区域，以此作为制定实施国家区域援助政策的地域单元。当前，可以考虑将我国的关键问题区域划分为七种类型，包括经济发展落后的贫困地区、处于相对衰退中的老工业基地、结构单一的资源枯竭城市、财政包袱沉重的粮食主产区、各种矛盾交融的边境地区、过度膨胀的大都市区和自然灾害突发区。对于不同类型的关键问题区域，国家应根据其区情特点和面临的困难，实行全国统一的差别化国家援助政策。其次，国家实施的各项区域援助政策应向中西部和东北地区倾斜。东部地区由于经济实力较强，其关键问题区域面临的问题，除特殊情况外，主要依靠省级政府解决。同时，对于少数民族地区和革命老区，应按照“同等优先”的原则，在列入各类关键问题区域时给予优先和照顾。考虑到少数民族地区和革命老区的特殊性，国家还应制定相应的支持政策，帮助这些地区加快发展步伐。