我国农村合作组织的历史变迁

天津社会科学院 陈柳钦

温州大学商学院 胡振华

所谓体农、村在合自作愿组互织助是基指础以上农联民合为主起来、实行民主管理并以实现和维护自身利益为目的的组织，其基本涵义包括：一是农民自愿联合的组织，农民有加入或退出的自由；二是由其成员民主管理的组织，组织的发展方针和重大事项由成员集体参与决定；三是为其成员利益服务的组织，维护组织成员的利益是组织存在的主要目的。从世界各国合作运动的经验看，农民合作组织的领域十分广泛，涉及生产、消费、供应、销售、信贷、保险等各个领域，其具体形式多样。

改革开放以来，我国农村涌现了大批各种形式的专业协会、专业合作社和股份合作社，为区别于改革开放前的互助组、初级社、高级社和人民公社的农村集体经济组织以及新中国成立初期成立并延续至今，已经行政化了的供销合作社和信用合作社，这些农村合作组织被学界称为新型农村合作组织。这些组织产生的共同背景，是农村商品生产和农村经济体制转向市场经济体制，农村人民公社制度瓦解，农业生产重回小农户耕作体系之后，以家庭承包经营为基础的小农户重新成为独立的社会主体，在政府的指引下依照合作制的基本原则，发起组建和成立了多种形式的合作组织。这些新型农村合作组织是城乡联系的重要形式。

随着人民公社体制解体，农村家庭联产承包责任制的实行以及农村商品经济的发展，使得农民合作组织的出现有了现实的需求和广泛的农民基础。1978年年底，中国的农村改革从小岗村出发，由18名农民签下“分田到户”的生死状，率先实行“农业生产大包干”，把7亿中国农民直接带进了奔腾激荡的历史长河。1980年，包产试验所释放出来的农业增产潜力虽然获得了越来越多地方官员的理解和支持，然而在意识形态上却始终没有得出满意的解释。以小岗村“大包干”为典型代表的家庭个体经营方式，打破了“三级所有、队为基础”的人民公社农业生产经营体制，重新回到了以小农经济为典型特征的生产方式之中，而现实中的中国社会仍然是二元对立城乡割据的体制，并没有形成统一的中国市场以及在此基础上的公民社会（非农民社会）。以“大包干”为突破口的农村经济改革以及以后逐步确立的“家庭联产承包经营，统分结合的双层经营体制”带来了小农经济的复苏。这在改革开放初期以及其后相当长的时期内表现为一种积极有效的组织形式。但随着社会主义市场经济体制的建立和完善，散乱无序的小农生产方式开始出现一系列问题。小商品生产组织形式的弊端日益突出，严重缺乏效率，不利于农民增收，不利于农村民主政治建设，不利于社会的稳定，也不利于农民科学文化素质的提高。面临市场经济的强烈冲击，伴随着中国在现代化进程中工业发展中过多地剥夺农民的利益，小农经济特别是农民家庭承担着相当大的风险，甚至可以说是处于停滞状态。

随着人民公社体制解体，1978年以后中国启动了两项农村改革,一是实施家庭联产承包责任制，二是推进农副产品市场化的改革。前者重新确立了农民在农业生产中的基础地位，使农村合作经济初步具备了按照真正合作组织原则发展的环境与条件，农村合作组织的重新产生成为可能；后者一方面使农产品价格获得较大提高，农民获得明显的实惠与利益，有了一定的财富积累，为农民合作组织的产生创造了一定的物质条件，另一方面又把分散、弱小、信息不灵和对外经济联系渠道不畅的农民经济卷入了竞争日益激烈的市场中。为了规避市场的风险，农民又产生了互助合作的要求，农民合作组织的出现有了现实的需求和广泛的农民基础。

改革以来实行家庭承包制，初步奠定了农户的市场经营主体地位。经过多年的发展，在农业专业化程度相对较高、市场经济发育较快的地方陆续涌现出各种不同形式的农民专业合作组织。它们既有完全由农民自发组成的合作组织，也有对传统合作组织进行改造基础上重新建立的合作组织，也有在政府直接扶持、参与下创建的合作组织以及政府与农民联合共同兴办的合作组织等。这一阶段的农村合作组织具有以下三个特点：一是从其产生过程来看,大部分是由民间自发产生的互助自救合作组织；二是从合作组织外部表现来看,形式比较单一，主要有社区合作组织和小型专业合作组织两大类型，其规模小，组织程度松散，组织运行也不够规范；三是从产业分布来看，主要局限于农业的种植业和养殖业，与其上下游经营活动的相关性还不大。这说明中国20世纪80年代的农业合作组织还仅仅处于起步阶段，它们中的“大多数”只能称作“协作体”，而不是真正的合作组织。

20世纪90年代以来，特别是1992年邓小平同志发表《南巡谈话》以来，随着社会主义市场经济体制改革目标的确立和国民经济不断向完全的市场经济方向迈进，农村经济也加快了从不完全市场经济向完全市场经济的转换。市场化的纵深发展，使“小农民大市场”的矛盾更加尖锐，在客观上需要建立与完善农民与市场之间的链接机制，或者说需要一种沟通二者的组织。而且市场化的纵深发展，使农业行业内部分工不断深入，农业产业化迅速发展，分立后的各个环节需要一定的组织形式进行连接和协调，农业产业化也需要有效的组织载体来保障其运行。随着农业市场化程度的不断提高以及农业科技进步的加快，为了实现小农户与大市场的有效对接，建立合作经济组织成为农民理性、自发的选择。这个时期的特点是兴办形式还是以能人和专业大户为主，活动内容以技术合作为主，中国农业专业技术协会发挥了重要的作用。

1992年，广东省南海市（现为佛山市南海区）罗村镇下柏管理区率先试行农村土地股份合作制。所谓土地股份合作制，就是把农民使用的土地收回集体，然后由集体建股份合作社或股份公司，统一规划管理经营，通过出让、出租等方式直接让农地进入土地市场，获得土地的级差利益，不同的村根据本村村民的合议选择配股方式。这跟建国初期的初级农业生产合作社十分相似。不同的是，以前的初级农业生产合作社承认土地私有制，而功能也仅限于农业生产范围的合作。

1993年，国务院明确以农业部作为指导和扶持农民专业合作与联合组织的行政主管部门。1994年，中共中央4号文件强调“要抓紧制定《农民专业协会章程》，引导农民专业协会真正成为民办、民管、民受益的新型经济组织”。根据国务院指示，农业部会同有关部门开始进行农民专业协会的立法和管理试点；确定陕西、山西为借鉴日本农协经验的试点省，安徽为农民专业协会示范章程的试点省。黑龙江、四川等省还结合农业支持项目，开展了农民专业协会或农民合作组织的试点工作。1995年，中共中央、国务院《关于深化供销合作社改革的决定》，把发展专业合作社作为供销合作社改革的重要措施。供销合作社还把兴办专业合作社作为其寻求改革和发展出路的重要方式。

1998年10月，党的十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，深刻总结了我国农村改革20年的基本经验，首次提出了“农业、农村和农民问题是关系我国改革开放和现代化建设全局的重大问题”，制定了“从现在起到2010年建设有中国特色社会主义新农村的奋斗目标”，标志着农村改革又进入了一个新的发展阶段。在这种背景下，农村合作经济组织不仅得到快速发展，而且组织的内容和形式也得到了较大创新，形成了各种新型的农村合作组织。

这一阶段农村合作组织具有以下特点：一是从其产生过程来看，既有完全由农民自发组成的合作组织，也有在对传统合作组织进行改造的基础上重新建立的合作组织，也有在政府直接扶持、参与下创建的合作组织以及政府与农民联合共同兴办的合作组织；二是从合作组织的外部形式看，突破了20世纪80年代较为单一的合作形式，而走向与企业或其他社会组织的联合，主要有公司+农民、基地（农民）+企业、农业专业技术协会+农民、专业合作社、股份合作、服务合作、公司+专业合作社（协会）+农户等模式；三是从产业分布来看，20世纪90年代以来的合作组织突破了80年代主要局限于农业生产环节的状况，而与农业生产经营的上游和下游直接相连，将农业生产、加工、销售相互衔接；四是从合作主体来看，可分为三类：龙头企业带动型、专业协会带动型和产权带动型。这一时期的农村合作组织与20世纪80年代相比，具有数量多、规模大、形式多样、合作程度较紧、运作比较规范、效益较好等许多特点，呈现出方兴未艾的发展态势。

农民协会的建立，发挥了农民的自主性和积极性，对于促进社会转型、加快经济发展、调整国家和社会的关系都具有重要的意义。 由cfp供图

但从总体上看，这一时期中国农村合作组织的发展还很不平衡，组织化程度也参差不齐，与国际合作组织联盟所确立的合作组织七条原则还有较大距离。如官办和官民合办的农民合作组织存在产权不清的现象，一些合作组织的利益机制还不完善，松散结合较多，尚未形成“一赢俱赢、一损俱损”的利益共同体；合作组织的独立性与决策的民主性还有待加强；国家与合作组织还没有形成良性互动的关系等等。为此，应从中国农村的实际出发，参照合作组织的国际规范性原则，继续探索与寻找中国农村合作组织规范与创新的路径，促使其良性演变与健康发展。

2006年中央一号文件《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》强调，“要着力培育一批竞争力、带动力强的龙头企业和企业集群示范基地，推广龙头企业、合作组织与农户有机结合的组织形式，让农民从产业化经营中得到更多的实惠……开展农产品精深加工增值税改革试点。积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织，加快立法进程，加大扶持力度，建立有利于农民合作经济组织发展的信贷、财税和登记等制度。”

2006年3月25日，浙江瑞安率先组建了中国第一家集农村金融、农产品生产和流通为一体的综合性农村合作组织——瑞安农村合作协会。瑞安农协自成立以来，受到了各方关注。瑞安的实践证明，合作制是提高农民组织化程度的一个有效载体。2006年10月11日，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“坚持农村基本经营制度，保障农民土地承包经营的各项权利，发展农民专业合作组织，增强农村集体经济组织服务功能”。2006年10月19日，世界银行发布的一份新报告《中国农民技术专业协会：回顾与政策建议》关注的是具有经济职能的、以通过提高农业生产和产品营销效益、增加会员收入为目标的农民社团组织。该报告认为，中国发展农民专业协会是十分合理的，且发展势头不断增强。农民协会的建立，发挥了农民的自主性和积极性，对于促进社会转型、加快经济发展、调整国家和社会的关系都具有重要的意义。尤其是在农民协会初步发展的现阶段，国家必须对农民协会的建立和发展进行积极引导，使其真正成为农民利益的代言人，更好地为农村、农民、农业服务，推动社会主义新农村建设目标的实现。

中国合作社的历史虽然比较悠久，但是长期以来国家并未将合作社作为经济主体或法律主体对待，而是将其作为推行政策的政治工具，因此导致了中国合作社的发展陷入低迷甚至很长一段时间销声匿迹，仅存的“合作社”也因严重异化而背离了合作社的本质。改革开放以来，个人彼此间相互联合以增强经济实力和社会竞争力的愿望促使农民合作组织在农村悄然兴起并迅速发展，但在产生并发展起来后的很长时间内，这种自发的农民合作社都是在法律的边缘生存，处于无法可依的状态。直到2006年10月31日我国颁布了调整农民专业合作社的《中华人民共和国农民专业合作社法》，才结束了农民专业合作社法律地位不明确的尴尬状态。2006年10月31日，十届全国人大第二十四次会议表决通过了《中华人民共和国农民专业合作社法》（中华人民共和国主席令第五十七号），于2007年7月1日正式实施。2007年5月28日，国务院颁布《农民专业合作社登记管理条例》（中华人民共和国国务院令第498号），自2007年7月1日起施行。《中华人民共和国农民专业合作社法》和《农民专业合作社登记管理条例》的出台，标志着中国农民专业合作组织发展进入了一个新阶段，它明确了农民专业合作组织的市场主体地位，对农民专业合作组织的组织和行为进行了适当的规范，在农村改革和经济发展、农民增收、社会稳定方面将发挥积极作用。至此，中国农民合作组织总算有了一个合法的名义，为中国农村合作组织的进一步发展解决了一个至关重要的障碍，这在中国农村合作组织发展史上不能不说是一个重要的里程碑。然而，在中国除了农民专业合作社外，还存在着大量的农村专业技术协会、农村社区合作社、信用合作社、供销合作社、消费合作社、住宅合作社以及正在试点的医疗合作社、保险合作社等有着合作社名称的组织。上述合作类组织仍旧缺少法律认可的地位，法律性质不明确，仅有规范效力层次较低的规范性文件对其调整，无法保证其正常、健康发展。

2006年出台的《农民专业合作社法》中，合作社成员间的合作范围被限定在生产领域，并没有允许在生产资金上合作，这曾引起“三农”专家的普遍质疑，被称为“砍掉合作社发展的一条腿”。2008年10月9日起，一场影响农民利益的重要会议在北京召开。中共十七届三中全会就农村土地改革，农村金融体系和城乡一体化建设等议题展开讨论，并通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《决定》指出：“按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引导农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”，“有条件的地方，可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。这就是说，促进土地承包经营权的流转，形成土地的适度规模经营，农民专业合作社居于十分重要的地位。十七届三中全会《决定》还特别指出，“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作，” 为发展农村信用合作开了一个重要口子。

在20世纪七八十年代，由于信用合作社由“姓农”变为“姓商”，农民自发地发展起“合作基金会”，遍布全国，由于管理不规范，在20世纪90年代后期亚洲金融危机中被取缔。这次重提合作信用，是中国农村合作金融的第三次机遇。第一次给了农民发展金融的自主权，标志着一度堵塞的专业合作社融资渠道即将打开，专业合作社内部的资金互助取得了政策上的突破。

在现实中，这一般可能表现为两种情况，一是农民专业合作社可以开展信用合作；二是也可以发展一些农村资金互助合作社。实际上，这些年来这两种情况一直在全国各地都有所实践。在第一种情况中，农民专业合作社并不主要经营信贷活动，或者说，合作社开展信用合作的目的主要不是为了信贷，而是为了农产品生产经营。因此，农民专业合作社开展信用合作，也许要注意几个条件：一是借贷资金最好是合作社的闲置资本金或资金；二是借贷对象最好限于合作社社员；三是借贷用途最好限于与合作社生产经营活动相关的用途；四是一定要建章立制，民主管理。第二种情况，农村资金互助合作社则是一种以自发组织形式存在的可持续发展的民间金融机构，他们主要是在一定的区域或村社中，按照一定规则出资，组成仅限于成员间不断借贷的信贷基金，以满足成员的小额信贷资金需求。首先应该明确的是，农村资金互助合作社不仅是合作社，而且是比较传统的合作社，因为他们符合“自我服务、民主管理”的基本要义。

对于这类以经营信贷活动为主要目的的民间金融机构，也需要注意几个问题：一是多元化的股金设置。除资格股外，可以吸收投资股、流动股，不过，投资股比重不宜太大；二是借贷额度、还贷方式要有所限制，可能还要有联保制度；三是借贷对象最好限于合作社社员，非社员借贷要有一些限制和差别；四是要注意不断充实资本金，可以通过确定股金与贷款限额的比例来调动社员入股的积极性；五是要注意与其他金融机构的协调和协作。

十七届三中全会《决定》对农村基本经营制度提出两个转变：一是家庭经营要向采用先进技术和先进手段的方向转变；二是统一经营要向发展农户联合与合作方向转变。同时指出要培育农民新型合作组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型联结机制，着力提高组织化程度。农民的合作组织要成为龙头企业联结农民的载体，建立企业利润返还农民的机制，形成“公司+合作组织+农户”双赢的利益共同体。农民合作组织将成为社会化服务体系中的主力。

农村经济的日新月异，使得农村金融的舞台越来越宽广。为了给这个曾经备受冷落的舞台注入新的活力，政策制定者不断培育扶持新的金融力量。资金互助社、村镇银行、小额贷款公司等新型金融组织陆续登台亮相，以小额信贷组织为代表的一系列创新金融服务也正从默默无闻的后台走向前台。2009年中央一号文件《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》强调，“加快发展多种形式新型农村金融组织和以服务农村为主的地区性中小银行。”“大力发展小额信贷和微型金融服务，农村微小型金融组织可通过多种方式从金融机构融入资金。”“抓紧出台农民专业合作社开展信用合作试点的具体办法。”此次一号文件在十七届三中全会的政策突破基础上，给出了更为具体的政策引导，加速了信用合作试点具体办法的出台与试点的启动。

未来，“专业合作+信用合作+供销合作”模式将倍受青睐。从国际经验看，在一个小农社会条件下，单独搞资金互助的信用合作是行不通的。农民在资金方面的信用合作必须和农民的专业合作、供销合作同步进行，并最终实现农民的组织化。日本、韩国以及我国台湾地区等典型东亚小农社会的历史经验都表明，只有建立了涵盖农业生产、加工、流通、金融等各个环节的综合农协体系，农村金融才能真正盘活，小农也才能真正受到全方位的保护。因此，农村金融的推进，必须在农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的平台上进行。

和谐社会实现的关键在于建立一个如何使各社会阶层合理表达和实现利益的机制。在广大农民处于群体弱势的状况下，农民协会是表达和实现农民利益,实现利益均衡和调和矛盾的有效组织。如何在农民协会“应有所为而又难有所为”的困境中实现农民协会的有所作为，实现农民协会与县乡行政及其整个社会的共生、共益，对改善基层政府与民众的关系和和谐社会建设具有至关重要的作用。中国最广大的农民应当享有《宪法》所规定的结社自由，只要可以合法成立农民协会，制定一部《农会法》对于稳定、持续地发挥农民协会的缓冲作用有着十分重要的价值。

中国农村合作事业将进入到了改革开放以来最活跃的创新、发展时期，各类农民专业合作经济组织发展呈现加速态势，开始成为农业经营组织体制创新的一个新亮点。在经历了30年的浴火重生后，中国农民面对未来，将站到新的起跑线上。农村合作组织作为维护农民利益的一种工具本身有其适用的历史条件和人文地理环境，而历史是不停的向前发展的，人文地理环境也不是一成不变的，因此，中国各种农村合作组织只有随着时代的发展而发展，根据中国不同地区情况的不同而采取相应的组织形式，才能保持其强大的生命力，从而发挥其积极的作用。