我国新农民培养与新农村建设支撑体系

□文/刘瑜茜

一、导言

社会主义新农村建设需要培育和造就数以千万计的高素质新型农民。什么样的农民是新型农民？党的十六届五中全会明确指出，“有文化、懂技术、会经营”的农民就是新型农民。纵观发达国家和地区的农业现代化历程，无不把对农民素质的教育与培训视为相当重要的一环，韩国在短短30年时间里走完了西方发达国家近百年的农业现代化道路，而他们就一直把“新村教育”作为“新村运动”的核心。法国也十分注重农业教育，20世纪中期，法国政府在全国范围内建立了一批农业研究机构和农业学校，专门从事农业人才的培养和教育。我国建设社会主义新农村，也必须坚持以广大农民群众为新农村建设的基本力量。

在社会主义新农村建设和新农民培养的过程中，一个坚固而健全的支撑体系是确保各项工作顺利实施的基础。政府应当通过建立相应的支撑体系，改善农村的生产生活条件和整体面貌，同时充分发挥和调动农民群众的积极性、主动性、创造性，使广大农民投身到新农村建设中去，努力创造幸福生活。

二、直接支撑体系

直接支撑体系是指政府通过各项政策保证对农村义务教育、职业技术教育、科技文化培训、信息服务、医疗卫生的资金投入，并逐步消除目前制约新农民培养的体制机制障碍。

（一）建立和完善“两大体系”。许多发达国家都把提高农业从业人员的素质和技术、技能作为实现农业现代化的突破口，其成功之处，一是具备完善的农民教育培训体系，二是有行之有效的农民教育培训管理体系的支撑作为基础，我国也应当从这两方面入手进行相应的完善。

1、我国农民教育培训体系的完善。政府应当从整合农村教育资源角度出发，充分发挥学校的综合办学能力，在继续重视农村正规教育发展的同时，要大力发展非正规教育。完善农村教育体系主要是指发展农村职业技术教育和成人教育。各级政府要立足于提高农民的综合素质，增加适合农村经济发展的职业技术教育。农村职业技术教育和农村成人教育要结合农村经济发展和农村劳动力转移的需要，为农村经济发展培养出大批科技实用型人才，以适应农村人力资本投资和农村经济发展的需要。

2、我国农民教育培训领导管理体系的完善。目前，我国农民教育培训的现状是：大部分教育资源缺乏整合，造成资源浪费严重，同时培训过程和结果缺少有效的责任监督。针对这些问题，应当从以下几个方面健全领导管理体系：其一，成立由农业部门牵头，多部门参与的农民培训工作领导小组，负责全国农民培训的宏观决策、统筹协调和督办检查等工作；其二，建立和健全国家、省、县（市）三级“党委、政府的宏观决策、指挥和协调，农业主管部门具体负责，多部门参与”的领导管理体制；其三，建立和健全农民培训管理制度和运行机制，明晰主管部门及相关部门的工作职责和工作任务，加强各部门之间的协调与合作，最终形成一套“政府统筹、农办牵头、部门合作、社会参与”的体系。

（二）加大对农村教育培训投入力度，建立长期稳定的经费投入机制。为了保证农民教育的优先发展，世界上许多国家尤其是发达国家，如美国、英国、日本、德国、法国、瑞典、爱尔兰等，政府每年都会拨出大批的经费以保证农民教育工作的正常开展。韩国更是首先从农村、渔村和山地开始实施免费义务教育，由政府提供教育培训的实习机会、设备、设施及奖学金，从而使农民教育培训体制不断完善和发展。我国应借鉴国外农民教育培训的先进经验，针对自身特点，不断加大对农民教育培训的财政支持力度。

早在2005年，国务院就出台了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，该通知深化了农村义务教育经费保障的机制改革，逐步将农村义务教育纳入公共财政保障的范围之内。在2006年中央一号文件《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中明确的提出要求，“大规模开展农村劳动力技能培训，各级财政要将农村劳动力培训经费纳入预算，不断增加投入。”这些政策的落实需要各方长期的努力。在今后的工作中，我们仍将坚持“把农民培训纳入财政预算，并根据实际需要，逐年增加投入”这一公共财政政策，并应逐步建立一个长期稳定的教育经费投入机制，确定划拨的农民教育培训经费按照“三个增长”的要求逐年增长。多年来，农业职业学校享受不到国家的职业教育基本建设扶持，农村广播学校作为县级农业部门培训实用人才的摇篮，办公条件简陋、老化，教学和培训条件落后，基本建设资金投入严重不足，影响了农业职业教育的发展。因此，建议政府相关部门在安排职业教育基本建设项目时，把农业职业教育纳入其中，改善基层农业职业教育的落后状况，提高基层农业职业教育的培训能力。

（三）建立统一的劳动力培训及就业机制，统筹兼顾城乡就业，完善培训与劳动力转移相结合的机制。在现有的二元经济格局下，我国农村劳动力在受教育、获得技能培训方面与城市劳动力存在着巨大差别。而随着市场经济的发展，社会对劳动力的素质要求却越来越高，农村劳动力的素质如果不随形势的发展而提高，则更难以符合劳动力的需求。因此，政府部门必须尽快转变旧观念，打破城乡差别、工种限制，形成城乡统一的劳动力市场，并建立统一的劳动力教育、培训机制。

农民培训作为一项系统工程，涉及众多部门，因此需要各级党委政府的统一领导、统筹规划。把农民培训列入国家中长期发展规划和国民教育总体框架，形成全国性的农民培训组织领导机构，并要把农民培训作为考察和评价政府及其部门工作的一项重要内容，使农民培训获得制度保证。把义务教育与职业教育相结合，使农村适龄青年受教育的时间延长，如完成义务教育之后，可延伸1～2年的职业教育，提高其就业能力；同时，针对市场需求，加强对农村劳动力的技能培训，逐步形成政府扶持、用人单位出资、培训机构减免经费、农民适当分担的投入机制。还要建立省际间、欧陆间的劳务协作交流机制，改变现有的在劳务输出上的自发、松散、无序状态，使农村劳动力有序化流动。

在建立劳动力培训机制的同时，还要建立完整的就业服务机制，使培训后的劳动力能顺利就业，形成一种培训与劳动力转移相结合的长效机制。在城镇，劳动力可以通过专门的职业介绍机构和技能培训机构了解劳动力供求信息，而在农村却缺少这方面的服务。政府应当成立专门研究就业市场的机构，为农村劳动力提供就业前、就业中、就业后服务。在劳动力输出前，提供信息参考，负责培训教育；在输出过程中，进行统一管理，提供相应的保障；输出后，进行跟踪服务，及时了解市场需求状况及用工状况，进行相关分析。

（四）建立和健全农业财政补贴制度，尤其要加大对新型农民培训的补贴。农业补贴政策是三农政策的重要组成部分。建立和完善农业补贴制度，扩大补贴范围和规模，建立符合我国国情的农业支持保护体系，是促进我国农业持续发展、农民增收和提高农产品竞争力的重要措施。十六大以来，党中央、国务院把三农工作作为全党工作的重中之重，出台了一系列直接有效的农业补贴政策。党的十六届五中全会上明确提出：“继续完善现有农业补贴政策，逐步建立符合国情的农业支持保护制度。”政府应充分利用WTO中的“绿箱政策”，加大对农民培训的经费补贴和财政支持。

2004年政府采取了以“减免三补贴”政策为主动性支农惠农政策，收到了较好的效果。在这一年中，中央财政用于三农的资金达到了2，626亿元，无论是绝对量、还是增长幅度都是历史最高水平。针对新农村建设重中之重的新农民培养问题，有关部门也制定了一系列的支持措施，不断加大农民技能培育的力度，拓宽农民外部就业增收的渠道。以辽宁省为例，该省的新型农民科技培训工程从2006年开始实施，当年中央和省财政对每个培训示范村补助经费1万元，全省共计1，000万元。在全省51个农业县（市、区）的1，000个村实施，共培训5万人。2007年中央和省财政对每个培训示范村补助经费1万元，全省共计1，430万元。在全省54个农业县（市、区）的1，430个村实施，共培训7.15万人。2008年对每个村补助经费增加到1.5万元。全省共计2，700万元（其中国家财政2，100万元、省财政600万元）。在全省55个农业县（市、区）的1，755个村实施，共培训8.735万人。

目前，我国正处于推进现代农业建设的关键时期，依照《2003～2010年全国农民工培训规划》的部署，“十一五”期间，要继续培训农村劳动力3，000万人。同时，建议相关部门重视培养农业科技型人才，多向农民发放科技培训方面的补助。相关部门应当每年安排一定的专项资金，用于骨干农民的科学技术培训补助，培养新时期的科技型农民。

三、间接支撑体系

间接支撑体系是指政府通过各种政策诱导（如税收优惠、助学贷款等措施）激励农民个人、企业以及各类民间组织投资农村人力资本的积极性，鼓励民间资本以各种形式投资农村教育和培训产业。

（一）在财政政策方面，应当建立政府对新农村建设收入“拨动”机制。所谓“拨动”机制是指政府投入引导放大机制，即政府的投资在建设新农村的各个融资项目中发挥“四两拨千斤”的杠杆作用。我国目前建立的是“政府财政拨款为主，企业社会赞助为辅，受训农民量力适当负担”的多元化投入保障体制。相对于我国庞大的农民培训需求，要解决农民培训供给短缺的问题，单靠政府增加投入是远远不够的。从国际经验来看，虽然各国政府支持农民培训的方式和重点可能不同，但在尊重相关者利益选择的基础上，大都是通过经济诱导而不是行政强制，激发企业、农民和其他利益相关者参与农民培训的积极性，形成农民培训的多元融资机制。

我们应当通过财政支农政策引导社会资金投入新农村和新农民建设。政府应不断丰富和完善间接投入手段和措施，综合运用税收、利率、贴息、保险、补助、奖励等方式，降低对农业和农村投资的风险，引导社会企业资金、农民个人资金等投入新农村建设。通过促进农业生产管理方式的现代化，引导城市工业资金和工业管理方式进入农业领域。通过扶持农村金融市场体系建设，使农村市场与城市市场对接，引导城市资金进入农村。具体到新农民的培训方面，政府可在以下方面制定相关政策：

1、企业投资农民教育培训的激励政策。例如，在税收政策方面，政府应当对参加培训的企业给予一定的所得税和营业税的税收优惠措施，调动企业参加农民培训的积极性。

2、农民家庭投资自身教育培训的激励政策。在农民创业资金扶持政策方面，对于参加培训的骨干农民，可提供政府贴息贷款。在这方面，我们可以学习一些发达国家的做法，例如德国农民在参加培训时，可以免交杂费并获得伙食补贴。有些国家甚至把就业准入和培训结合到一起，不获得认证的资格证书，就会减少进入相关领域工作就业的机会，这样一来，也激发了农民进行培训的热情。这些政策简单易行，又能收到较好的效果。

（二）在土地政策方面，改革土地经营制度，构建保护农民利益的土地使用、转让、收益机制。改革土地经营制度，完善土地流转政策，这是新农村建设中尤为重要的一环，土地流转制度的优劣关系到农业经济的持续发展与农村社会的稳定，要从根本上解决农民收入增长问题，必须深化农村土地制度改革，在稳定农户土地经济自主权的基础上，逐步培育适应土地商品化经营的土地流转制度。运用适应的土地政策来激励农民自身投资培训的积极性的总体思路是，使农民拥有土地使用、转让、处置、收益等权利，加快土地流转，形成一批规模农户，这样一来，农民的收入有了保证，在很大程度上能够加强农民参加培训的经济动因。

政府应当从以下几个方面来构建土地制度：第一，进一步明晰农地产权，建立土地永久使用权制度。要将土地承包权发展成为除了最终所有权之外，包含使用、租赁、转让、收益等在内的较完备的产权；然后，在不改变土地最终所有权仍为公有和保障土地资源初始配置公平的前提下，将土地使用权一次性地量化给农民，让农民享有土地的永久使用权，包括使用、转让、收益等权利；第二，构建农地制度的法律框架，实现农地权利的可交易化。对于农地的所有权、使用权、处分权和收益权，要制定相应的法律法规，通过立法明确和规范农地所有者和使用者的各项权利和义务；同时，按照《土地管理法》的要求核发相关的法律证书，确保权力主体的正当权益；第三，逐步推进农地征用制度的合理化、科学化。完善征地程序，关键是要建立土地征用的协商机制和司法裁决机制，把征地过程纳入规范化、法制化的轨道。废除经营性用地的国家强制征用制度，促进土地直接进入市场进行土地使用权流转。政府应建立合理的利益分享机制，让农民分享所征土地的增值收益，以达到提高农村生产发展水平，保护农民权益，增加农民收入的目标。

（三）推动农业信息化发展，建立农民教育培训网络化、信息化体系。我国属于农业信息化起步较晚的国家，这一点和韩国的农业信息化建设非常相似，因此可以学习韩国“新村运动”所采取的“追赶型”模式，对于工业化进程来说，提前进入信息化时代并利用信息化技术反过来推动和改造传统的农业，甚至于形成“工业化”与“信息化”相结合的新模式。从2004年开始，中共中央、国务院就农业农村问题连续发了4个“1号文件”，其中都有对农业信息化的部署；2006年底，农业部发出了《关于进一步加强农业信息化建设的意见》，提出了建立“三电合一”的有效经营模式，这一模式的主要内容是通过建设“三电合一”平台，综合利用电视、电话、电脑等信息载体开展信息服务。这些文件都说明国家对农业信息化越来越重视。

图1 新农民培养支撑体系

农业信息化和农民教育培训是互相促进、互相影响的关系。农民自身素质的提高可以加速信息化的发展；而农业信息化的发展反过来又有助于提高农民的教育水平和培训水平。在当前形势下，政府应充分利用现有的国家网络通信体系和农业教育网络体系，加强信息网络的基础设施建设，尽快构建和完善农民培训与就业的信息服务平台和网络体系，建立农民教育培训信息资源库、农村劳动力流动信息库、农村劳动力转移就业信息库等，提高农民所获取信息的时效性与多样性。同时，有关部门应该建立更多的农业科技文献库，以这种形式为农民获取知识提供便利，也就在一定程度上实现了农民培训工作的网络化、信息化。

（四）建立农民教育培训竞争机制。引入竞争和市场化运作机制，促进农民培训模式的改造和培训质量的提高。最主要的就是积极营造不同类型培训机构平等竞争的环境，强化市场对农民培训机构的筛选机制，加强农民培训示范学校和示范基地建设。一是在农民培训项目实施上，打破部门和行业界限，实行各级各类培训机构凭培训能力公开、公平竞争，从培训场地、设施设备、师资力量与培训目标要求相适应等方面择优确定实施单位；二是对选派的科技特派员和进村入户的技术指导人员，其编制、职务、职称、工资、津贴和福利及正常调资、职称评定不受选派影响，服务期间取得显著经济效益的，允许取得企业和农户支付的报酬，培训期间发生的交通、生活和学习费用给予一定补贴；三是对农民培训工作绩效突出的单位和个人进行表彰奖励，对业绩优秀的个人，可在事业单位机构改革中优先保证其岗位；对培训工作不力或弄虚作假的单位，可以取消其培训基地资格，不予安排新的培训项目。

四、图示

我国政府应当建设一个直接和间接综合起来的新农民培养支撑体系，图1即是该体系的完整表述。（图1）

[1]李云才.社会主义新农村建设的关键是什么.湖南人民出版社，2006.7.

[2]余宝军，张晓冰，张五常等.专家观点——社会主义新农村建设的权威解读.人民出版社，2006.4.

[3]农业部课题组.建设社会主义新农村若干问题研究.中国农业出版社，2005.10.