中外强制性产品认证制度对比及建议

■ 苏州出入境检验检疫局 韩露 吴江出入境检验检疫局 袁琪

近年来，我国产品质量安全事件频发，从2007年美泰召回中国制造玩具，2008年三鹿奶粉的三聚氰胺，再到2009年农夫山泉饮料“砷超标”。这些事件对我国广大消费者都造成了巨大的影响，同时也使得一些国家以此为借口，大肆抨击“中国制造”，实施贸易壁垒。因此产品质量安全问题不但关系到消费者利益和社会稳定，更是事关国民经济发展的战略性问题。

产品认证制度是国际通行的规范市场和促进经济发展的重要手段，在世界各国经济建设和社会发展中起着重要的作用。对涉及安全、健康、环保的产品实施的强制性产品认证是各国政府规范市场、促进国际贸易、保护群众切身利益的重要手段。

什么是强制性产品认证

在现代认证产生之前，供方（第一方）为了推销其产品，通常采用“产品合格声明”的方式，来博取买方（第二方）对其生产的产品质量的信任。随着科学技术的不断发展，产品的性能、结构日益繁复，仅依靠买方本身有限的知识或简单的测试手段已难以判断产品质量是否符合规定的标准或实际使用需要。为此，由公正、客观的第三方来证实产品质量状况的现代认证制度就随之产生和发展起来。

质量认证也称合格认证（Conformity Certification），简称为认证。按照认证对象来划分，质量认证通常分为管理体系认证、产品认证和服务认证。本文要探讨的就是产品认证。产品认证可以分为强制性产品认证和自愿性产品认证。强制性产品认证是为了保护国家安全、防止欺诈行为、保护人体健康或者安全、保护动植物生命或者健康、保护环境等目的而设立的，通过强制性产品认证的产品目录和实施强制性产品认证程序，对列入目录中的产品实施强制性的检测和审核。凡列入强制性产品认证目录内的产品，没有获得指定机构的认证证书，没有按照规定加认证标志，一律不得进口，不得出厂销售和为经营服务机构使用。

目前，世界上主要国家多数实施了强制性产品认证制度，我国的CCC认证、欧盟的EC认证，美国的UL认证等都属于强制认证。自愿性产品认证的范围比较宽泛，国内已经开展的自愿性产品认证包括环境标志认证、绿色食品认证、无公害农产品认证、有机产品认证、饮料认证和方圆标志认证等。

国外强制性产品认证

最早的认证源于1903年英国的“风筝标志”质量认证，受英国的影响，西方各工业发达国家也争先采取质量认证制度。经过100多年的发展，目前主要发达国家都根据本国国情建立了比较完善的产品质量认证体系。其中强制性产品认证制度已成为各国所普遍采用的产品质量安全监管措施，在维护消费者利益、促进市场贸易方面起着举足轻重的作用，是市场经济条件下质量管理的有效途径。

1.美国的产品质量认证

美国的产品质量认证活动比较早，认证制度是伴随着认证的产生而产生的，认证活动比较分散，市场化很高。美国产品质量认证包括政府机构认证和民间的产品质量认证活动两大类。美国没有统一的认证管理机构，联邦政府、地方政府机构、民间组织都可开展认证工作，国家标准协会（ANSI）是认证工作的协调组织。政府的认证活动侧重于对认证的宏观管理、立法和对强制性产品质量认证的推进。美国的第三方认证机构很发达，其主要任务是为国内外供应商、制造商开展产品认证，并成为重要的政府质量监督执法的技术保障机构。目前美国拥有180家民间机构做不同类别产品的认证，其中比较著名的是美国保险商实验室（UL）公司的安全评定体系。UL是国际上公认的权威性的安全检验与认证机构，在美国有 29个州政府认可UL，有关的安全产品必须取得 UL标志方可在这些州销售。

2.欧盟的产品质量认证

CE是英语“Conformity With European”的简称，也称欧盟安全认证标志。CE是欧盟（欧共体）法律对产品提出的一种强制性安全合格标志，它适用于欧盟有关标准与技术协调的新方法指令（New Approach Directives），即《技术协调与标准化新方法》，用以证明产品符合欧盟理事会新指令的基本要求。凡是符合欧盟新方法指令，通过欧盟理事会批准的《全球合格评定方法》欧洲合格评定程序评定的产品，可以加贴CE标志并用以证实该产品已通过了相应的合格评定程序和制造商的合格声明，成为产品获准进入欧洲市场的通行证。相关指令要求加贴CE标志的工业产品，如不按规定加贴，一律不得上市。已经加贴CE标志的产品，发现不符合安全要求的，一律立即收回。持续违反指令有关CE标志规定的，将被限制或禁止进入欧洲市场。英国为例，对违反CE标志所采取的惩罚措施有：扣留、5 000英镑罚款、3个月监禁、撤出市场或回收所有在用的产品、追究刑事责任、通报欧盟使产品在整个欧洲市场消失。此外，为使市场监督工作更有效地运作，欧盟还采取了大量的行之有效的办法，诸如为消费品建立信息快速交换系统、为医疗设备建立警戒系统、为收集伤害数据建立数据收集和信息交换系统。这在一定程度上消除了信息不对称的情况。

3.日本的产品质量认证

日本通产省实行的认证制度属典型的产品质量认证制度。其主要法律文件是1949年发布、业经6次修改的《工业标准法》。该文件中规定了认证标志、收费、申诉、认证检验公告、工厂检查、加工技术认证、认证产品的进口、撤销认证、检验机构的审查认可、罚款以及外国厂商申请认证的规定等。日本通产省管理认证产品实行强制性和自愿性两类产品认证制度。强制性认证制度是以法律的形式颁布执行，其认证产品主要有消费品、电器产品、液化石油器具和煤气用具等。用于日本市场的电器产品依据日本政府制定的《电气用品安全法》和通产省颁布的省令（技术标准）分为甲种产品和乙种产品。甲种产品为强制性认证产品，包括电线、保险丝、接线器具、限流装置、单相小功率变压器、电热器具及其他使用交流电的机电器具等8大类165种产品。认证后获得由日本通产省颁布的证书，日本通产省授权使用带有三角形边框的T-Mark标志。凡生产属于强制性认证产品的企业，必须向通产省提交认证申请书。只有经产品抽样检验和工厂质量保证能力检查合格后，才能由通产省大臣签发认证证书，并允许在出厂产品上使用规定的认证标志以及接受事后监督检验和监督检查。无认证标志的产品，法律规定不得销售或进口。

我国强制性产品认证

出于对政府认证制度的信赖，许多国家的政府通过立法手段发布与标准、质量和竞争有关的行动纲要，推动认证制度的建立和实施，从而提高本国产品的竞争力。通过对一些涉及人体健康、环保、安全等的产品进行立法或颁布强制性指令等方式实施强制性认证制度，保护国家和民众的利益。我国自1992年起从机电类产品入手探索开展强制认证，并于2001年正式建立了中国强制性产品认证（China Compulsory Certification，简称CCC认证）制度，对家用电器、汽车、玩具等22大类158种与消费者人身健康密切相关的产品实施强制认证管理。在政府管理部门、认证机构等各方面的努力下，经过9年多的发展，我国CCC认证的法律体系、管理体系不断得到完善，CCC认证在质量管理和社会经济活动中发挥着越来越重要的作用。

我国强制性产品认证制度是以《产品质量法》、《进出口商品检验法》和《标准化法》为基础建立的，并在《认证认可条例》中正式给予法制化。我国的强制性产品认证制度基本框架为3部分：一是认证制度的建立；二是认证的实施；三是认证实施有效性的行政执法监督。强制性产品认证制度的建立由中央政府负责，国家认监委依据法律法规和国务院的授权，负责协调有关部门按照“四个统一”的原则建立国家强制性产品认证制度；指定认证机构在授权范围内承担具体产品的认证任务，向获证产品颁发CCC认证证书；地方质量技术监督局和各地出入境检验检疫局负责对列入《目录》内的产品开展行政执法监督工作，以确保列入《目录》内的产品未获得认证不得进入本行政区域内。对于特殊产品（如消防产品），国务院有关行政主管部门按照授权职能承担相应的监管职能。

我国《产品目录》的制定，尤其是《第一批实施强制性产品认证的目录》中的19类132种产品，是将原来的“长城标志”认证产品和进口安全质量许可的产品合并，去掉一些不再适宜强制性管理的产品而形成的。在实践上，由于将原来的“长城标志”认证和进口安全质量许可统一为现在的强制性产品认证制度，进口产品只需“一次申请、一次检查、一个标志和一次收费”。

问题与建议

在消费者、政府、认证机构和生产企业的共同推进下，我国的CCC认证制度得到了快速发展，并逐渐成为我国产品质量安全管理体系中的重要组成部分。然而对我国而言，CCC认证还是一个新生事物，无论在经济较为发达的东部地区还是相对落后的西部地区，其管理基础都还比较薄弱，在实施运行过程中仍面临着一些共同性的问题，影响了CCC认证的实施效果。

1.我国强制性产品认证制度存在的问题

（1）强制性产品认证制度缺乏公信力

在国家大力宣传、各地严格执行的形势下，消费者对CCC认证已形成了初步认识，但随着一些现象的出现，认证的公信力正在遭受着严重的冲击，许多工厂在认证时与认证后“两层皮”，一致性要求形同虚设。就工厂质量保证能力而言，大型企业与只有十几人甚至几人的小企业持有相同效力的认证证书，都通过了工厂质量保证能力的审核，但其证书的含金量却绝不在同一起跑线上，其制造能力、管理能力、人力资源结构均无法相比。令消费者在奉行不买没有CCC认证标志产品的准则情况下购买的产品，却因为一些企业的不良行为而“货不对版”，造成CCC认证的公信力大大受损。

（2）获证企业存在不诚信行为

生产企业是产品质量安全的第一责任人，生产企业只有严格按照法律法规和标准要求组织生产，才能确保产品的质量安全。国家实施CCC认证制度的一个重要目的就是通过严格的认证程序以及认证机构的监督，督促生产企业持续地保持质量保证能力，生产出安全的产品。部分生产企业虽然取得了CCC认证证书，但是为了从产品销售中获取更大的利益，利用政府部门以及认证机构无法对其生产进行全过程的监督，采取不正当的手段减少生产成本。一是减少质量管理的投入，如不进行产品的过程检验和出厂检验，致使质量管理体系的运行失灵；二是使用廉价而劣质的原材料，降低产品的投入成本；三是未经认证机构的认证，在新型号的产品上加贴老型号产品的认证标志。

（3）强制性产品认证缺乏有效性和规范性

在实际的产品认证过程中，我们看到认证机构各种不按照认证实施规则操作的现象：简化认证程序，缩短认证时间，对雷同的管理体系文件视而不见，帮助认证企业补认证资料等。通过认证的产品质量更是参差不齐，同是通过认证质量却千差万别，甚至有些企业的产品刚通过认证就产生了质量问题，而有的产品出口企业在国内通过认证，到国外检测被发现产品质量存在严重的安全隐患，对我国的质量认证事业造成极其负面的国际影响，引起了公众对产品质量认证有效性的置疑。有效的认证可以解决信息不对称的问题，虚假的认证只会加剧信息不对称，使认证走向穷途末路。

2.对我国强制性产品认证制度的建议

（1）完善强制性产品认证制度的责任体系

认证本质上是一种保证活动，当消费者基于对认证机构提供的保证而选购了相应的产品，如果该产品不符合认证标准给消费者造成损失时，消费者除了可以向生产者追偿，同时也可向对产品质量做出保证的认证机构追偿，即由认证机构承担一定的风险。借鉴美国等发达国家强制认证体制，建立我国认证机构的责任保险制度。这样在强化了认证机构连带责任的同时，也增强了认证机构承担责任的能力，更好地将连带法律责任落到实处，企业一旦生产出不符合 CCC认证要求的产品并出厂销售，其产品必然会对广大消费者产生质量安全的威胁，此时仅仅对生产企业进行处罚是不能消除这种安全隐患的。而由企业开展召回无疑是消除隐患、保护消费者的最为有效的手段，因此有必要明确生产企业对不合格产品实施召回的法律责任。

（2）创新强制性产品认证制度的监管方法

实施分类分级监管。目前认证机构颁发的CCC认证证书有几十万张，数量十分巨大，因此由政府部门对认证结果进行全覆盖检查既不现实也没有必要。可以根据企业规模、信用等级、产品质量风险程度和证书状态等对企业进行分类，分别采取程度不同的监管措施，并根据监管效果及企业情况及时调整，做到突出重点监管。通过分类监管制度的实施，增强认证执法检查的针对性和有效性，提高执法监管工作的效能。根据分类结果开展巡查活动，对管理有序、产品质量稳定的生产企业重点加强宣传、扶持；对风险高、诚信低、近年来有不良记录的企业要及时开展巡查，加大巡查频次和力度，促进企业加强管理，引导企业建立产品质量可追溯体系。

（3）建立健全强制性认证的诚信体系

诚信是市场经济运行的前提和基础，是市场关系的基本准则。认证是市场经济的产物，是随着市场经济发展而发展起来的，因此诚信同样是CCC认证的前提与基础。健全CCC认证诚信体系，一是要建立公平与适度的认证市场竞争环境，理顺政府部门与认证机构的关系，保持认证机构的独立性和自主性。同时国家认监委要适度开放CCC认证市场，在保证认证机构能力的前提下，允许更多的认证机构（包括国外认证机构）参与CCC认证，避免在CCC认证业务上形成垄断，从而影响CCC认证的效率。二是要建立强制性产品认证信用信息的共享机制。政府部门应通过信息化管理平台，主动公开在强制性产品认证监督过程中形成的与消费者、生产企业密切相关的数据信息。三是建立诚信激励与失信惩戒制度。对诚实守信的生产企业和认证机构，政府部门或行业协会可采取增加机构业务范围以及通报表彰的方式，激励企业或机构更好地履行责任并树立品牌意识；对于失信单位，则应加大惩戒力度，加大机构的失信违法成本，并通过“黑名单”制度向社会公示。