北京市利用世行贷款发展节水灌溉项目管理浅议

秦丽娜，单 军

（北京市水利水电技术中心，100073，北京）

一、项目基本情况

北京市利用世行贷款发展节水灌溉项目是北京市利用外资发展节水灌溉的第一个项目，项目实施期5年（2001—2005年）。包括朝阳、通州、大兴、房山、昌平、密云和平谷等7个区县的36个乡镇，发展节水灌溉面积15 000 hm2，总投资3.6亿元（其中利用世行贷款1.4亿元，各级配套资金2.2亿元）。项目的技术路线是按照“以供定需”采取水利工程的、农业与农艺的、林业与环保及管理的多项措施的优化集成，本着宏观效益与微观效益兼顾的原则，全面提高水的利用效率和效益，实现经济、社会和环境三大效益统一，达到“农业增效与农民增收、真实节水和水资源的可持续利用”的三大目标，促进项目区经济社会可持续发展。

二、项目前期的管理

1.建立统一领导多部门联动的领导小组

世行节水灌溉项目是一个跨行业、跨部门的项目，涉及水利、农业、经济、财务、计划等多个方面。为了加强对涉外项目的统一领导，北京市以京编〔1999〕13号文件明确：北京市世界银行、亚洲开发银行项目领导小组统一负责利用世行、亚行贷款项目的领导、协调工作，领导小组组长和副组长分别由常务副市长和分管副市长担任，市政府通过统一领导、统一部署和统一协调，促使计划、财政、水利、农业等部门形成一盘棋，把项目纳入全市规划发展之中，在项目安排、资金配套等方面给予优先支持，为项目的后期实施奠定基础。

2.提前计划配套资金与周转资金

根据《项目协定》和《贷款协定》，项目利用世界银行贷款1.4亿元；市各级配套资金2.2亿元，占总投资的60%。1999年市财政局下发了京财农〔1999〕10号文件“关于利用世行贷款发展节水灌溉工程国内配套资金和还款意见的函”，在文件中从资金、计划、政策等方面为项目实施创造条件。市项目办积极主动与市财政局保持经常沟通，使市级配套资金在2000年提前进行了安排，2000年和2001年共安排配套资金2 380万元，占当年计划配套资金的100%。区县级财政配套资金，根据区县配套资金额度，优先纳入区县财政预算，根据项目进展情况及时下拨资金。配套资金的提前计划管理为项目的实施提供了可靠的资金保证。

提前安排一定额度的周转金。因为本项目为提款报账制，即先由国内资金垫资，工程完成后凭相关证明到世行驻中国代表处报账以提取贷款。因此，在采购方面，造成了采购的困难，为此通过与市财政局反复协商，最终根据实施情况安排了一定额度的周转金，用于市级项目办统一组织实施项目的招标采购，从而加快了项目的实施进度。

3.建立健全项目管理机构，落实人员和职责

为保证项目的及时有效实施，协调参与项目的各级政府部门和机构之间的关系，成立了市、区两级节水灌溉项目办公室和贷款办公室。市级节水灌溉项目办公室具体负责项目的实施，办公室设在市水务局。贷款办公室不单独设立，其职能由市、区财政局承担，负责贷款和配套资金的财务管理。区县项目办由政府及所属农委或农办、计划、财政、水利、农业等部门及项目乡镇主要领导共同组成，负责本区县项目的重大事宜，办公室设在区县水务局。

为了进一步明确责任，市水务局以《关于北京市世行节水灌溉项目办公室内设机构的通知》，明确了节水灌溉项目办公室主任、副主任以及内部机构设置。市项目办公室内设综合部、工程技术部、财务管理部、科研与咨询部，明确了部门之间的职责，确定了部门的负责人及每个人的岗位职责，实行分层次管理，使世行节水灌溉项目管理工作的各个环节严谨而有序。

4.项目设计与市政府重点工作紧密结合

项目前期设计与当时市政府工作重点紧密结合，北京市政府提出统筹城乡经济协调发展战略思路，要求不断更新治水管水理念，从工程水利向资源水利转变。世行项目的设计在结合上述思路的基础上，充分发挥自身优势，项目按照“新时期治水思路的实验区、城乡经济一体化农民致富的效益区、郊区水利与国际接轨的展示区”的目标定位，使项目更有生命力。

三、项目实施期管理

1.严格执行计划贷款管理模式

计划贷款管理模式是指分年度对各子项目实施进度的计划编制、审查、评估以及实施的程序。计划贷款管理模式贯穿在整个项目的全过程中，并且在子项目的设计和实施过程中，结合强有力的反馈程序MIS系统及独立监测评价系统，以利于项目后几年实施中改进和提高。在贷款的实施过程中，其前期资金自筹解决，以后根据项目进度以提款报账方式向世行申请资金进行回补。由于项目的前期工作时间较长，项目区现状变化较大，区县项目办在编制年度计划前，首先要进行广泛的调查研究，充分听取各部门及农民意见后，适时提出项目的调整计划。市项目办严格管理子项目设计与计划调整程序，完全按照规定的管理权限，进行子项目设计和计划调整的审批，使项目的建设更加符合项目发展的实际情况，更好地发挥效益。

2.严格控制工程质量

本项目通过优化设计、工程建设“四制”、质监、全程程序化检查等方式来控制。在优化设计上，选取优质的设计团队，围绕项目的核心技术路线进行设计，对每一个子项目区进行水平衡分析，对灌溉技术的选择进行审核，对农业、林业和管理措施进行实地勘查后提出方案，提出财务和还款计划的准备。项目全程采取招标投标制，最大范围地通过招标选择施工方，以保证工程的施工质量、货物的供给质量和咨询服务质量。工程全程监理参加，实时监控项目的质量和进度。分部工程和单项工程结束后接受质量监督的严格检查和抽查。

3.严格资金管理

项目资金由市财政局统一管理。针对世行贷款严格实行报账制的特点，在项目执行中，把世行报账制的资金管理方式和国内配套资金管理紧密有机地结合起来。区县项目办根据年度计划将所需市级配套资金上报市项目办，市项目办经过审查汇总后上报市水务局，市水务局将世行项目计划配套资金纳入当年的农水资金计划，统一报市财政局。市财政局根据年度计划核算的世行贷款金额，纳入市财政预算，统筹安排。为了提高提款报账的及时性，市项目办与市财政局共同编制了《北京市世界银行贷款节水灌溉项目提款报账管理办法》，明确了提款报账的程序、支持性文件的内容和要求，使得提款报账工作管理更加规范。同时，在项目资金的使用上，全部通过招标采购进行，保障资金的高效率使用。

4.全过程监督管理

北京市世行节水灌溉项目引入管理信息系统（MIS）和监测评价系统作为管理手段，不仅为世行节水灌溉项目的顺利实施提供了有力保障，也为北京市其他农业水利项目带来了新的管理理念。

MIS系统中包含了工程建设、物资采购和技术援助等大量信息，通过MIS系统，可以实现对整个项目的全过程管理，实现了项目计划、项目内容、项目合同、资金管理和项目采购的综合管理，从中可以发现问题、找出问题的原因。这种系统化管理大大提高了管理人员综合分析和解决问题的能力，使项目管理更加科学化。

世行节水灌溉项目的监测评价是项目管理的重要组成部分，具有相对独立性，通过对项目的目标监测和进度监测，可以及时掌握项目建设进度、已建子项目区运行状况、各项设计目标执行结果及存在的主要问题，为项目示范推广提供充分依据，为当地农民及时提供农田墒情、苗情监测信息，为项目区建成后环境改善成果分析提供可靠的评价依据。

5.充分发挥专家的知识力量和现有技术成果

市项目办于2001年9月聘请了项目程序管理、工程施工、水利项目规划设计、农业和林业的规划设计、工程概预算、项目的监测评价、科学研究和灌溉试验、SIDD组织与管理等方面有丰富经验的专家建立了市级流动专家组。加强对工程建设的指导，提高水利、农业和林业的综合节水增产效益，完善工程项目的后续管理。专家组按照分工，认真做好咨询、培训工作，严把设计关和施工进度、质量关。对于检查中发现的问题，专家组及时提出解决意见，供各级项目办参考，为以后的工作打下了良好的基础。专家组卓有成效的工作对世行节水灌溉项目的顺利实施起到了十分重要的作用。在技术支持上，市项目办充分发挥首都科研实力强的区位优势，在项目的实施过程中，积极与北京市的一些科研院所及大中专院校广泛联系，充分利用现有的科技成果，达到了省时间、见效快的目的。

6.注重培训

世行节水灌溉项目要真正实现“三大目标”，就需要通过项目的实施，培养出掌握先进的管理知识、能与国际接轨的高素质人才。项目实施以来，有300人次参加了水利部世行项目办组织的项目管理、水利现代化建设、MIS、农业节水灌溉技术、农业投资政策等的实地考察和学习。举办全市的咨询采购培训班、监测评价培训研讨会、SIDD培训研讨会等培训班，参加培训人员达2万人次。这些活动的开展有助于各级项目办项目管理人员系统学习世行节水灌溉项目先进的节水理念和管理知识，提高业务素质，引进国内外先进的节水灌溉技术和科学的决策管理办法，通过项目的实施培养出一批能与国际接轨的管理人才。

7.程序化的检查模式

世行代表处和水利部项目办对项目每年进行两次检查，市项目办每月对实施区县进行一次检查，这种程序化的检查管理模式在项目实施过程中起到了重要作用。它不仅是监督检查项目的一种手段，更是为不同层次的管理部门提供了近距离交流沟通的机会。大家在检查的过程中对项目实施的具体问题进行适时有效的交流，共同讨论，提出有效的解决途径，为项目的顺利实施提供了保证。

四、项目建后运行管理

项目实施过程中，在管理上引进了国际通用的先进理念和管理模式——“用水者协会（WUA）”。它突出的特点就是让广大农民积极参与到灌排区运行和管理工作中来，通过农民用水者协会的形式，实现自我管理、自我维护，使灌排区逐步达到良性循环发展。北京市项目在7个区县建立1个区级农民用水者协会，30个镇级农民用水者协会，99个村级分会。经过项目试点的实践，农民用水者协会这种形式深受广大农民用水户的欢迎，取得了良好的社会和经济效益，为灌区改造与管理体制改革提供了可借鉴的宝贵经验。

北京市世行节水灌溉项目的示范作用得到充分认可，北京市水务局在充分结合自身特点的基础上对这一做法进行了推广。继续落实最严格的水资源管理制度，坚持“向观念要水、向机制要水、向科技要水”，紧紧围绕“饮水安全、用水计量、节水高效、雨洪管理、中水回用”的新农村循环水务目标，强化基层水务服务体系建设，组建了125个农民用水者协会、3 927个村分会，建立了一支10 800人的农村管水员队伍，初步形成了市水务局—区县水务局—基层水务站—农民用水者协会及农村管水员队伍的“四级”水务管理体制，解决了长期以来村级水务管理缺位问题，为实现精细管理水资源提供了体制保障，加快推进了“由农村水利向统筹城乡水务转变，由工程水利向资源水务转变”。

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