提高水治理能力 应对气候变化挑战

气候变化与水问题对中国可持续发展的挑战。从世界中长期发展态势来看，如果全球经济不受政治灾难的约束或者生态限制的话，人类的经济增长前景是比较乐观的。根据美国哥伦比亚大学地球学会的估计，世界经济总产出从2000—2050年可望增长6倍。但是最大的不确定性在于，人类赖以生存的生态环境能否支撑和承受如此巨大的经济增长规模。人类目前的经济活动强度和消费水平，已经对生态环境形成了巨大压力。随着世界人口增长和经济增长，生态环境的危机会不断趋向恶化。因此，生态环境问题已经成为制约世界经济持续增长的最大瓶颈。而在人类面临的生态环境挑战中，气候变化的挑战和水问题的挑战是其中最大的两个挑战。

气候变化的挑战本质是水问题的挑战，正如IPCC报告指出的 “气候变化将影响到全球人类的基本生活元素——水的获得，粮食生产，健康和环境”，世界各国从来没有像今天这样对气候变暖问题感受如此强烈，受害如此之深，成为人类发展共同的挑战。为什么把水的挑战放到与气候变化挑战同样的高度来谈呢？因为全球水的危机，从长期来看，对经济发展的威胁是巨大的，不仅可能造成粮食生产危机，而且会给工业以及家居用水造成灾难性的影响。而气候变化又会对水的利用形成巨大影响，通过改变降雨模式和河川径流，进一步恶化水危机，进而对经济社会系统形成冲击。所以从世界范围来看，水的挑战堪与气候变化的挑战比肩，而且两者相互交织、相互作用、相互影响。

从中国的情况来看，长期经济增长潜力是比较高的，但同样生态环境的挑战是制约经济持续增长的最大瓶颈，而气候变化与水问题是其中首当其冲的制约因素。中国作为世界人口最多的地域辽阔的国家是全球气候变化的最大受害者。根据IPCC报告提供的证据，气候变暖使喜马拉雅山冰川面积变小，中国将有2.5亿人口受到不同程度的影响；气温上升将导致中国的温带北移，干旱地区也随之向北扩张。如果将日本和中国作一比较，日本37.8万km2的国土面积年平均降水量几乎都在1000mm以上，绝大多数在1500mm以上，而中国只有长江流域及以南在1000 mm以上，华北和东北在400～800mm之间，西北内陆在100～200mm之间，塔里木、吐鲁番、柴达木三大盆地小于25 mm。在温度同样上升的情况下，中国比日本受害程度更大更广。从我们自身的利益和可持续发展的目标出发，中国愿意在应对全球气候变暖的世界行动中采取更加积极的政治态度和更加主动的实际行动。事实上，如果没有中国的参与和行动，发达国家的行动也是不能成功的。

中国本身水资源条件就十分复杂，目前正面临着越来越严重的水危机，主要表现为水资源短缺、水环境污染、水生态退化与水旱灾害频发。在全球气候变化的背景下，中国的水危机会进一步加剧，水资源与水旱灾害的格局将发生重大变化，不仅频度和强度都可能加大，而且不确定性和风险也将进一步增加。根据《中国气候变化国家评估报告》，未来气候变化将对中国的农牧业、生态系统、水资源、沿海岸带经济社会产生严重影响，北方水资源短缺状况将进一步加剧，华东地区洪涝风险加大，华南地区受海平面上升影响显著。

因此，水的挑战对于中国是十分巨大的，在全世界范围来看可能也是最突出的，对于中国的可持续发展的制约是非常明显的。如果说气候变化是中国长期发展的外部制约因素的话，水问题则是制约中国长期发展的主要内部因素，而且前者使后者问题更加突出。应对气候变化更多地是为全球提供公共物品，而应对水的挑战则主要是提供国家和区域公共物品。从这个角度来看，中国应对水问题的行动，其重要性和优先性并不亚于应对气候变化的行动，而应对水问题的行动本身也是应对气候变化行动的重要组成部分，需要引起全社会的高度关注。

政府在应对气候变化中的重要作用。应对气候变化，既是挑战，也是机遇。对于中国而言，只有实行绿色改革、绿色发展，从黑猫变绿猫，才能把面临的挑战转化为发展机遇。中国应对全球气候变化的政策目标的核心是建设气候适应型社会，这是2020年全面建设小康社会的自然环境基础；节约资源、保护环境、生态安全、减灾防灾既是中国的核心国家利益，也是21世纪中国的长期基本国策。应对气候变化，要求各地区、各部门积极行动起来，为保护地球、拯救家园尽到各自的责任和贡献。

应对气候变化有两方面途径：一是减缓，二是适应。从中央政府各部门来看，要明确各自在应对气候变化中的定位，积极结合本部门的工作展开行动。例如，发展改革部门和环保部门的主要作用是协调发展和减排、积极促进减排目标的实施，在国家“十一五”规划的节能减排目标实施中发挥组织领导作用，截至2009年上半年，中国单位国内生产总值能耗比2005年降低13%，相当于少排放8亿t二氧化碳。再比如，林业部门在减缓气候变化中发挥着重要作用，通过植树造林使森林碳汇持续增长，2003—2008年，中国森林面积净增2 054万hm2，森林蓄积量净增11.23亿m3，目前中国人工造林面积居世界第一。

那么，同样的问题就提出来了，水利部门在应对气候变化中扮演什么角色呢？实际上，水利部门在适应气候变化方面发挥着十分重要的作用，其突出作用是提供全国性生态产品、生态服务、生态安全，特别是如何保障水安全，增强中国应对气候变化的适应能力，进而支撑经济社会的可持续发展。相对于减缓气候变化，适应气候变化是一项更为现实和紧迫的任务。水利部门在保障水安全方面已经开展了数十年的工作，取得了很大的成就。在新时期，主要是如何进一步提高治理能力，保障气候变化条件下的水安全。这里提出几个方面的建议。

一是加强水、旱灾害综合防灾减灾能力。气候变化将导致极端天气事件更为频发，水、旱等自然灾害加重。要重点防范和应对强台风、暴雨、洪涝、流域性大洪水，极端低温特大雪灾和持续性干旱等气候变化灾害。旱灾是影响中国农业产量最主要的自然灾害。过去几十年来，旱灾发生的频率和导致的农田成灾面积和经济损失不断上升。2009年的北方春旱引起全社会关注，旱灾危机管理能力亟待提高。

二是加强节水型社会建设。气候变化将造成中国北部和西部地区缺水状况加剧，地下水位下降，进一步加剧中国北方的缺水形势。因此，在中国的北方必须实行严厉的节水制度和政策，高度重视水资源的节约保护和优化配置，引导全社会形成节水型生产方式和消费方式。节水型社会的建设，有利于减少应对气候变化的脆弱性，增强应对气候变化的能力。

三是加强供水安全管理。目前在我国农村饮水安全尚未完全解决的情况下，城市供水保障也面临着很大挑战，由于水源短缺或污染等原因导致的供水事故时有发生，未来气候变化条件下的供水安全面临更大的挑战。这就要求加强供水应急管理的能力，从应急预案和水源保障等多方面做好应对。

四是加强应对气候变化政策与水政策的配合。应对气候变化涉及经济社会的许多领域，水政策也涉及经济社会的很多方面，两者在实践中的有机结合，有助于提高政策实施效果。在应对气候变化的行动中，水政策与农业政策、环保政策、林业政策、能源政策及外交政策等都有很多交叉，需要在实践中加强政策之间的协调和配合。举一个例子，中国的西北部地区是贫困人口最集中的地方，也是受气候变化影响最严重的地方。中国1.28亿农村贫困人口约有一半生活在北部和西部地区，水治理就需要考虑与反贫困相结合的问题。这个区域包括了中国约40%的农业土地，大部分是灌溉农业，保障灌溉安全的政策措施（如农业水价、水权流转等），需要注意保护气候变化的最大受害者——气候贫困人口的利益。