“十二五”规划,再造中国

谢子言

制定一个好的“十二五”规划并不困难，关键在于政府转型能否突破。2003年，政府已经提出了政府转型，但政府转型和其自身利益问题日益紧密地捆绑在一起，政府自身利益倾向形成的非局部性和非个别性，加深了政府转型的困难度。

中国的“十二五”规划处在中国经济转型的节点，同样也是中国迈向小康社会的历史关键点。

1月19日，国家发改委联合亚洲开发银行举行“中国‘十二五规划的方向和政策国际研讨会”，国家发改委副主任徐宪平宣布，“十二五”规划编制工作已全面启动。距离中国2020年全面建成小康社会的目标只有两个“五年规划”期，“十二五”规划对于目标能否如期实现至关重要。按照惯例，2010年下半年召开的十七届五中全会的重要议题将是审议“十二五”规划，并于2011年3月提交全国人民代表大会审议。目前，全国各省市区和国家部委正在紧锣密鼓编制各自的“十二五”规划，并向中央递交建议。

担纲部分国家“十二五”规划课题研究的国家行政学院教授汪玉凯表示，根据中国五年规划编制流程，“十二五”规划编制包括前期研究、编制起草、论证衔接、审批发布四个阶段。第一个阶段从去年9月起到2010年1月底，开展重大问题研究，起草完成规划思路。第二个阶段是从2010年2月到7月底，组织开展总体规划的研究起草，形成总体规划框架，部署国家级重点专项规划编制工作。第三个阶段是从2010年8月到11月，主要任务是起草论证完善规划纲要草案。最后就是在2011年初，完成规划纲要草案编制，经国务院常务会议审定后提交全国人民代表大会审议。最后会以国家发改委或国务院文件的形式发布纲要。“其实这也是每次五年规划制订的惯例。”

汪玉凯表示，事实上，“十二五”规划就会为2020年全面建成小康社会的这一目标做准备，而不会仅仅是2011～2015年的五年规划。

从经济建设为中心到经济，社会并举

“‘十二五规划与此前的11个规划有着本质的差别。过去的11个规划追求‘国强，‘十二五规划则追求‘民富。”国家宏观经济研究院副院长王一鸣表示，“十二五”规划是新中国60年后的一次再出发，应该有一个新的发展思路，“十二五”规划的时代背景首先是全面贯彻科学发展观；其次是世界经济格局面临深度调整。

经过30多年的改革，目前中国人均GDP首次达到3200美元，按照国际标准，当人均GDP达到3000美元以上、开始进入-工业化中后期，这一时期的发展思路肯定与过去不同。“十二五”以及以后一个较长时期，提高居民收入、缩小各种差距、富裕人民群众应成为国民经济发展与改革的全新思路和战略。

在中国历史上前11个计划或规划中，政策重点主要集中在经济发展即“强国”的诸领域内，这是由当时经济发展的迫切性决定的。中央党校研究室副主任周天勇认为，“十二五”期间要较好地解决分配不公问题、规划思路要从“公要多一些，私要少一些”、“计划要多一些，市场要少一些”、“政府负主要支付责任，社会居民主要接受国家福利”、“公平重一些，效率轻一些”等传统的思维定式中解放出来。“要制定一个长期的提高国家福利的战略规划，为建立一个有竞争力和公平正义的福利国家打下基础。”

周天勇表示，从近几年的情况看，中国社会的很多问题都跟贫富差距和民众的普遍不富裕有着直接的关系。如结构调整和经济转型的问题、消费和内需不足的问题，乃至一些群体性事件，都有着贫富分化的影子。贫富分化甚至直接影响到中国社会的稳定。所以，“十二五”规划政策的着力点应该转到把提高居民收入、缩小贫富差距、富裕人民群众作为全新思路和战略。围绕着如何“富民”问题，制定行动路线图。

从“九五”计划开始，经历的几个计划都强调“增长”，而“十二五”则很可能定调“均衡”。即区域间的均衡、贫富差距的均衡、大城市与小城镇的均衡、公共服务的均衡等等。汪玉凯表示，“在唯GDP论的考核制度下，各级领导忙于抓项目、抓招商引资，服务型政府建设相对滞后。政府资源向国有企业、向投资倾斜，公共服务供给严重不足且十分不均衡。”

随着分工和交易日益复杂，公共领域空间也在不断扩展，需要政府切实将主要精力转移到向全体公民提供公共服务上来。中国社科院学部委员李京文认为，中国不宜再把GDP增长目标列为“十二五”经济社会发展的核心，也不宜再提“保八”等政策口号，更不宜将GDP增长目标作为地方政策的目标和干部考核的唯一依据。“此前相当长一段时间，由于发展是我们的第一要务，在不少地方的人事任免和干部选拔中，最主要的依据就是GDP增长等硬邦邦的‘政绩，一些地方因此出现了唯GDP增速论干部上下的简单做法。这样造成的不利后果，就是部分地方领导单纯追求短期经济增长，不顾长远协调发展。”

从1990年代末期起，中国将医疗、教育、房地产等公共品强行推入市场交易。由于这些公共品几乎是必需品，所谓“交易”就变成了完全失去了自由选择的强制。考虑到房地产、教育、医疗等公共品在现代生活消费中所占的极高比例，这些与剥夺无异的市场化可以带动的交易规模将是一个天文数字，而其制造GDP的能力与传统商品完全不是一个数量级。

相当一部分人实际上在轰轰烈烈的市场化改革中，受到了绝对剥夺。与改革之前相比，中国底层民众尤其是农民在医疗、教育等方面所遭受的损失远远超过了他们货币财富的增加。在这场以官员与国企为主体的精英联盟主导的机会主义明显的“抢蛋糕”财富大分配中，什么社会公正、什么道德原则，统统都成了百无一用的书生之见。特殊利益集团专业化水平的提高更使这种“抢蛋糕”行为变得相当专业和隐蔽。普通百姓对这种职业化行为表现得相当无奈。

显然，失衡所带来的社会冲突，已经引起决策部门的关注，国家发改委副秘书长杨伟民表示，“十二五”规划会把社会发展摆在现代化建设更加突出的位置。树立经济、社会、生态三者均衡原则，把经济效益、社会效益，生态效益放在同等重要位置。

国家发改委副主任徐宪平认为，“十二五”期間，中国将深化收入分配制度改革，调整国民收入分配格局，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，增加农民和城镇低收入者收入，扩大中等收入者比重，为扩大居民消费需求提供支撑。

国务院发展研究中心宏观经济部部长余斌表示收入分配调整往往牵一发而动全身，既是推动改革和利益调整的关节点，也是改革和调整的难点。“十二五”期间中国经济社会发展将进入新的阶段，特别是在国际金融危机冲击后，世界经济格局将发生明显的调整和变化，要保持我国经济在更长时期内的平稳较快增长，必须推动我国收入分

配结构调整。让最广大的人民群众公平分享改革和经济发展的成果，使其更有利于内需驱动型的平衡增长。

轻项目，重区划

在“十二五”规划编制前期动员的时候，不少省市都强调在国家加强重点区域开发背景下编制的规划这样一个不同以往的事实。

目前国家发改委已经陆续召开了东部、中部、西部、东北地区的“十二五”规划座谈会，考虑长远目标成为地方的共同建议。

在1月16日举行的“十二五”规划基本思路中部和东北地区座谈会上，国家发改委主任张平指出，“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期。能否实现经济社会全面协调可持续发展，直接关系到2020年全面建设小康社会的目标能否最终实现。

2009年以来，接二连三出台的国家级区域振兴规划几乎覆盖全国每一个地区。这一现象引发了各界的关注。国家发展和改革委员会地区经济司司长范恒山表示，规划的制定和颁布都是从国民经济和社会发展的全局出发，而不是着眼于某个地方的局部利益。

经济转型时期，中央和地方的分税制及事权的下放，导致了地方政府围绕地区GDP的税收增长推动经济增长的激励和冲动，形成了一个较长时期内由地方政府推动的经济增长格局。一些地方政府竞相制定不切实际的发展目标和发展重点，不仅导致各地区之间各自为战和重复建设，而且带来严重的恶性竞争和无序开发。

不过这些规划仍需要和总体规划相衔接，除总体规划和区域规划外，国家还将有单项规划等与之衔接，并服从中央正在制定的关于“十二五”规划发展的相关建议。

国家发改委地区经济司牵头研究“十二五”规划中区域经济的发展方案，“不轻易提新战略、造新词，以免政策混乱。”国家宏观经济研究院地区所副所长肖金成表示，“‘九五计划以来，区域规划提出了很多新概念，诸如‘小城镇建设、‘县域经济、‘区域协调等等，‘十二五规划更应该强调‘落实，将这些年提出的战略落到实处，出台具体措施。”

显然，中国在“十一五”末期频繁地颁布区域振兴规划，一定程度上是在为制定“十二五”规划打基础。各类区域规划实施的目的是为了避免区域城市之间因不注重自身特点，而出现盲目的“效仿建设”效应。

“以行政区为板块的区域发展导致无序竞争、区域封锁、各自为战，并不利于一体化进程。这些都是‘十二五规划要直面的问题。”肖金成表示，“许多地区不顾自身的资源环境承载能力、区域分工条件和比较优势，围绕地区经济增长，盲目开发和追求经济总量的翻番。”而这些发展往往以浪费资源、牺牲环境为代价，造成长期的、整体的环境和经济损失，许多地区甚至付出了难以挽回的代价。“‘十一五没有能够落实到位的主体功能区划分很可能在‘十二五通过区域规划的形式进行完善和落实，这样，一些省的积极性会大些。不至于引发硬性反弹。”

结构调整关键在政府转型

杨伟民表示虽然国际环境、经济格局、经济结构将会怎样变化目前还难以判断，但无论世界经济如何调整和变化，中国决心对自身经济结构进行重大调整已成共识。“经济结构调整以及寻求发展方式的转变。是‘十二五规划的主线。”

新中国成立以来，中国历经多次调整，然而，本轮调整与以往不同的意义在于，上世纪80年代以前的调整无一例外都是以短缺为背景，但自1990年代以来，中国的短缺背景就在不断淡出，直至转化成本轮经济增长中的产能过剩背景。

回顾以往，1981-1985年的“六五”时期，后期固定资产投资规模过大，货币发行过多，对经济稳定增长产生了不利影响；1991～1995年的“八五”時期，1994年通货膨胀率一度超过了20％；2006年至今的“十一五”时期，依靠投资和出口拉动的经济增长方式未有实质性改变，居民消费率逐步下降，能源消费总量持续攀升。可见，可持续发展、结构调整等中国经济发展的深层次矛盾已日益明显，在此背景下，“十二五”规划的重要性不言自明。

王一鸣表示，未来一个时期，中国经济发展的外部环境将是一个“缓慢复苏的世界经济”。金融危机使全球经济进入一个艰难的调整过程，短期内可能难以再现上一轮的高速增长。因此，在重新调整过程中，摩擦和动荡可能会贯穿整个“十二五”期间。

但是，无论是经济结构还是经济发展方式，调整起来的难度都非常大，汪玉凯认为，这主要涉及政绩考核标准的制定问题。作为具有相对的独立利益的主体，地方政府有着自己的目标函数(功劳被承认、官员被提拔等)，在政府绩效考核指标体系没有改变的情况下，追求GDP的增长依然是其工作的重点，任何改变原有经济路径依赖的动力都不足。

在2009年中国经济“保八”无悬念之后，中央政府开始警觉国内投资的过快增长态势。为此，去年年底召开的中央经济工作会议明确定调，2010年固定资产投资保持适度增长态势，严格控制新上项目。然而，尽管中央释放了调控政府投资驱动的信号，但地方政府被点燃的投资热情在今年仍有增无减。

2010年四川计划全社会固定资产投资总额达1.05万亿元，其中，城市基础设施项目个数、金额创历年新高；山东敲定了1.98万亿元的结构调整投资大盘子，占今年计划总投资的比重约88％；河北省提出2010年要重点项目安排1300项，总投资1.6万亿元，年度投资计划2500亿元以上；而江苏省则计划安排省重点建设项目200个，总投资1.7万亿元，增长24％；浙江宁波一个市也敲下了全年100个大项目，涉及总投资2800亿，投入的力度历史空前。此外，重庆已经发出了“今年开始要大干，3年大变样，10年脱胎换骨”的号令，开始猛推“大投资、大基地、大支柱”战略。

今年地方投资大跃进的苗头日益明显，靠上项目、抓投资搞经济的势头丝毫未见收手，这种大干快上的投资“大跃进”浪潮可能加速中国经济新一轮过热风险，也将让中国经济在“重量轻质”的增长怪圈中继续挣扎。实际上，在驱动中国经济增长的“三驾马车”中，去年12月出口17.7％的强劲增长已开始显露今年中国出口贸易的向好势头，扩大消费需求又是今年中央扩大内需的重点任务，这两者都比去年要乐观一些，投资大膨胀的持续格局无疑是火上加油。

“在今年中国出口向好和消费稳增的形势下，地方投资大比拼的局面可能加速中国经济新一轮过热风险。只是在地方财力并不乐观的情况下，这也将进一步推高地方债务风险，让中国经济促转型变得难上加难。”周天勇表示，未来一年最刺激的财经题材将是“十二五”规划，经济结构调整和发展方式转变能否在“十二五”期间得到贯彻落实，关键看中央和地方政府在政绩考核以及财税关系上能不能理顺，“这才是问题的关键所在。”