准公共产品价格改革：城镇居民消费力的助推器

◎梁幸枝

准公共产品价格改革：城镇居民消费力的助推器

◎梁幸枝

通过分析近十年城镇居民的消费性支出及收入情况发现，准公共产品支出渐渐成为居民生活的主要负担，加剧贫富差距的扩大，制约着城镇居民消费力的提升。

准公共产品 价格改革 消费力

一、回顾近年准公共产品价格改革研究

按消费特征的不同，社会提供的物品和服务大致可分为公共产品、私人产品和准公共产品三大类别。按萨缪尔森的经典定义，公共产品指的是每个人消费这种物品不会导致他人对该物品的减少，即具备消费的非竞争性和非排他性；消费特征与之相反的谓之私人产品。而准公共产品是介于公共产品与私人产品之间的社会产品，主要包括供水、供电、供气、交通、电信、医疗、教育、广播、电视等行业所提供的产品或服务，也就是人们常说的公用事业或公共事业。总的来说，准公共产品具有不完全的竞争性和排他性、消费需求刚性和社会公益性、福利性等特征。

准公共产品的上述特征，决定其供给和价格不能简单地“走市场道路”，需要政府介入进行规制。随着我国经济社会体制改革的深化，准公共产品价格机制的弊端逐渐暴露，成为近年改革深化的重点领域。回顾近年相关研究可见，准公共产品价格改革的思路主要从以下四方面出发：

1．政府角色或职能转变的需要

目前我国准公共产品供给模式仍然保持着“政企不分、政资不分、企业职责不清”的格局，政府对定价占据绝对主导权，企业和公众都缺乏参与权。因公权力缺乏规范与约束，导致政府公信力流失，也使得施政成本大大上升，暴露的问题越来越多。为充分发挥价格杠杆调节作用，妥善处理政府与市场的关系，必须对准公共产品主管部门的权责进行调整和规范，保证资源合理公平的分配。从这个角度来看，准公共产品价格改革是政府完成角色转型不可或缺的部分。

2．企业发展的需要

准公共产品多数属于自然垄断行业，没有打破国有资本单一的状况，民间资本有着许多准入方面的障碍。这种单一投资主体的模式，不仅形成了敝口花钱的弊端，还形成“人浮于事、管理水平低、工作效率低、投资运行成本高”的状况（黄志坚，2005）。这些问题使得企业缺乏竞争活力，效益低下，常以“亏损”为由提价。价格不断上涨成为是社会焦点，引致公众不满情绪日益增长。例如，广州市水价（包括自来水价和污水处理费）十年上调了五次，平均每两年一次，价格上涨幅度远远超过CPI。从调查数据来看，2003—2007年广州市民对电力、煤气、电信、邮政等准公共产品的满意度总体是呈下降趋势的（梁幸枝，2008）。

3．公众生活改善的需求

随着我国社会政治经济的不断发展，人民生活水平的不断提高，社会对准公共产品或服务的需求在数量上愈来愈多，质量上也愈来愈高，但目前现状却难以满足公众的需要。如2008年广州“供水、供电、供气、有线电视行业服务公众评价”调查数据显示， “天然气置换”、“有线电视转换”等服务引发市民较多不满和意见，而检修、抢修、维护、投诉等服务还有很大改善空间。

4．法制改革的需求

市场经济是效率经济，更是法治经济，而我国在准公共产品领域的立法、司法是相当薄弱的。监管体系不可能是现有行政部门之内的事，它因涉及监管机构的职能和权限、与其他行政部门的关系，以及中央与地方的关系等政府权力的再分配，因而需要由立法机关通过法律规定（陈英，2006）。另一方面,现实中大量的行政规制是不合理的，有的是与计划经济条件下政府过度管制密切相关,已经严重不适应实际，也需要用法律予以剔除（黄群，于小艳，何赛雄，2005）。

回顾研究还发现，目前准公共产品价格改革研究很少从居民消费支出和收入差距角度出发。虽然已有研究注意到公共服务支出对收入差距调节的作用，但角度主要是从作为“供给”方的政府角度出发，多指其投入严重不足的问题，而没有站在公众（即消费者）这一边。

本文从城镇居民角度出发，通过分析近十年来居民家庭消费性支出及收入变化等情况，提出准公共产品价格改革应以民众消费力为出发点和落脚点。在我国继续深化改革开放的新阶段，推进准公共产品价格改革，不仅可促进经济社会发展，进一步形成科学发展的体制和机制，还关系着人民群众切身利益，成为着力保障和改善民生的关键点。

本文数据主要选取北京、上海、广州、武汉、西安、成都、长春等地《统计年鉴》中城镇居民家庭人均收支的数据，其中包括“可支配收入”、“消费性支出”和涉及准公共产品支出的“水电燃料费及其他”、“医疗费”、“交通费”、“教育”等项目支出①。

二、准公共产品支出成为城镇居民生活负担，加剧贫富差距的扩大

1．准公共产品支出是城镇居民的主要消费支出

表1 2007年主要城市的城镇家庭居民主要消费项目占消费性支出的比例（%）

除食品支出外，准公共产品支出是北京、上海、广州、武汉、长春等地城镇居民家庭消费支出的另一大头，占家庭人均消费支出的14～27%，这一比例远高于衣着、家庭设备用品及服务、住房等消费项目（见表1）。

由于准公共产品的消费需求刚性（“不得不消费”）和自然垄断性（“不能讨价还价”）等原因，该支出成为民众生活的主要负担，制约着其消费力的提升，也减弱其他消费意愿。如果准公共产品价格改革只看到公众的需求，却未能考虑公众的实际消费力，改革惠民的目标将难以落到实处。

2．近十年间，准公共产品支出翻倍增长，且占消费性支出的比例不断上升

1998至2007年这十年间，北京、上海、广州、武汉、长春等地城镇居民的准公共产品支出增长率均超过100%，其中广州、武汉、西安、长春等城市的这一增长率更是超过了其家庭人均消费性支出的增长率；从准公共产品支出占消费性支出比例的变化来看，上海、广州、武汉、西安、长春等城市十年来均有所上升（见表2）。

上述数据反映出，近十年来准公共产品收费性增强、公益性不断削弱。这主要是因为相关部门千方百计走所谓“市场化”道路，致使不少公益设施、公益服务变成了部门或个人的生财之道。其后果是通过这种扭曲的再分配，加重居民的生活负担；财富从老百姓手里向少数部门和个人转移，不合理地拉大了社会成员之间的收入差距。如广州市属水电气单位的职工年人均工资近年来显著高出全市平均水平60%左右，而电信业职工的更是全市平均水平的两倍左右（见图1）。

3．不同收入水平家庭的准公共产品支出差距明显且不断拉大，一定程度上加剧贫富差距的扩大

虽然北京、上海、广州等城市高收入户的准公共产品支出比低收入户的高出一倍左右；但低收入户的准公共产品支出占其可支配收入的15～25%，而高收入户这一比例仅在10%以下（见表3）。从动态来看，近十年来不同收入水平家庭的准公共产品支出的差距在不断拉大。以广州为例，1998年时高收入户的准公共产品支出不到低收入户的1.7倍，到2007时这一差距扩大到2倍以上。

表2 1998年、2007年主要城市的城镇家庭居民消费性人均支出的相关数据

图1 2004-2007年广州市城镇不同行业职工年人均工资比较

准公共产品包含着政府的财政补贴，消费越多意味着占用的政府补贴越多，从上述数据可知收入高的人得到了更多的政府补贴，收入低的人得到的补贴反而少，在一定程度上加剧了公共资源分配的不公正。也就是说，贫富差距扩大一定程度上源于公共资源调节的不公正。

虽然“公共需求的主体正在不断扩大，首先城镇中低收人群体成为基本公共需求的主体之一”（迟福林，2006），但以上数据却表明准公共产品支出对低收入家庭是较为沉重的生活负担，且这负担不断加重。也就是说，准公共产品对城镇中低收入群体可能不仅没有福利性、公益性可言，还极可能成为他们致贫、返贫的加速器。

表3 2007年北京、上海、广州的城镇高、低收入户的准公共产品支出的相关数据

三、准公共产品价格改革重要性、迫切性及时机性

1．改革的重要性：减轻城镇居民生活负担，提升消费力

内需能否有效拉动，关系着我国经济的可持续发展。已有专家学者提出老百姓的积极消费是 “有助于对外减少依赖”与“有助于转变经济方式”，且可以改变“资本形成对经济增长的贡献率在上升，而最终消费对经济增长的贡献率在不断下降”的局面，实现可持续增长（韩保江、窦勇，2009）。

要鼓励民众消费，必须减轻他们的生活负担，解除他们的后顾之忧，使他们敢于消费。这需要认真研究民众生活的负担是什么，然后使政府财政预算更“民生化”，更有效地分配国民财富，有针对性地培育最终消费能力的增长。若看不清公众的需求与承受力之间的关系，最终只会影响振兴经济政策的实际效果。如出台的“家电下乡”及“汽车、家电‘以旧换新’”等政策，虽然短期内使得家电价格有优惠，刺激了民众的购买意愿，但如果电费过高，民众无法长期承受，那么这些政策依旧没有真正起到刺激消费、促进经济的作用。

从城镇居民消费一直是支撑内需强劲增长的主要动力的现实出发，可将准公共产品价格改革作为城镇消费力的助推器之一，减轻城镇居民的负担，促进消费，振兴经济。这可看作是一种福利型社会政策。运用社会政策成功促进经济发展，目前西方发达国家已积累了许多成功经验：他们普遍做法是逐步加大公共支出结构中社会性支出的比重，减少经济性支出的比重，不断提高社会性公共服务的地位与作用（辛小柏，2008）。目前我国对准公共产品的投入十分有限，如2007年我国公共教育和医疗卫生支出占GDP的比重仅为2.9%和0.7%，而中等收入国家这两项支出占GDP的比重早已在上世纪末就为4.8%和3.1%左右，高收入国家更是达到5.4%和6.2%的水平（李军鹏，2003），可见我国财政对准公共产品投入水平有着很大的提升空间。

2．改革的迫切性：城镇居民的收入差距更严重，准公共产品价格机制应为重要的调节手段

在目前贫富差距问题的研究中，城乡收入差距的关注度非常高，而城镇居民内的贫富差距研究热度相对不高。实际上，相比于城乡收入差距，城镇居民内部的收入差距更大，而且扩大的速度更快（见表4）。特别是在市场化进程较快的地区，城镇居民的收入差距更为突出，如广州城镇居民收入差距2007年时已高达5.6：1，而在1998年时这一差距只有2.6：1。城镇居民收入差距过大所引起的社会不稳定，已渐渐反映在近年发生在城市中的社会群体事件密度之频和程度之激上。

市场经济机制下，收入差距的拉大是必然的结果。作为政府，这时就需要进行“缓贫”的干预和调节。2009年5月，由国家发改委收入分配司起草的《调整国民收入分配意见》提交国务院审议，虽然具体内容目前仍不清楚，但已能看出我国改变经济增长模式的系列改革逐步逼近，而准公共产品价格机制应作为其中重要调节手段。

通过价格杠杆调整居民的准公共产品支出，可以对提高各类低收入者收入水平做出贡献。准公共产品将不同收入水平者提供的税源，投入到社会全体成员的共享领域，这对提高各类低收入者收入水平是一种潜在的贡献。这一效果已经在世界各国的大量事实中得以印证，如通过为困难群体提供公共医疗等基本的公共产品，可以有效地减少贫困群体的数量（辛小柏，2008）。

3．改革的时机性：金融危机下宏观经济调控的突破口

借金融危机之“机会”，对城市准公共产品进行价格改革，更可实现改善民生、促进科学发展，实现保增长、扩内需的目标。可以说，改革应是一举三得，三方获利：

表4 中国城乡和城镇收入差距对此

对民众来说，准公共产品价格下降比直接发消费券的短期政策更能让百姓获得实惠。据2008年广州有关民调数据显示，金融风暴来袭后，降低水、电、气、医疗、教育、交通等收费，是高达70%的市民希望政府援助具体措施的首选。

对市场或企业来说，准公共产品的建设和营运是社会资金获利的优质选择。就社会总产品和市场而言，应该说具备了为广大群众提供比以前更多、更好的公共产品的能力。现在社会上许多闲置资本都投入股海成为热钱，还不如通过改革，调动民间资本参与到准公共产品供给的实业中，形成良性竞争的投资、经营环境。

对政府来说，改革可体现民生为重、以人为本的执政理念，长远来说还可减轻财政负担。如果继续依赖大规模投资刺激经济，恐怕将来又会陷入到了以高投资驱动高增长的旧有路径当中去，而民众的口袋依旧羞涩，难以分享经济高速增长的成果，贫富差距只会进一步扩大。从另一角度来看，在经济的宏观调控方面，政府其实已较难插手那些对市场开放的经济领域。如根据中央经济工作会议精神，将农民消费、住房消费、汽车消费、服务消费和旅游消费作为2009年扩大居民消费的五大重点领域，但这些领域由于经过改革开放30年已形成较为稳定的市场发展规律，政府要再插手，短期内或许能有成效，长期来说效果却是不容乐观。但政府若从准公共产品价格领域突破入手，运用价格杠杆作为调节收入差距的重要手段，应该说相对容易，改革成功的机率也会较高。

四、结语

虽然准公共产品价格改革的重要性、迫切性和时机性得以突显，但我们应清楚看到目前改革的诸多难点，其中最大的难题在于政府：一方面，各级政府特别是地方政府没有从重经济发展轻公共服务的误区中完全走出来，财政资源大多还是用于经济建设领域，用于发展基础产业，而社会公共事业领域则投入不足；另一方面，地方或部门利益驱动机制作祟，一些地方或职能部门考虑问题的出发点目前尚缺乏有效的约束手段，很多公益福利项目在现实中走了形，变了味。因此，准公共产品价格改革必须要与政府改革同步进行，政府首先要转换思想，转换职能，着眼于解决发展的制度问题，以制度创新促进发展。

最后，必须清楚认识到改革的复杂性——由于改革属于福利型改革，必然导致社会利益的再分配，或许会引发社会矛盾冲突，所以须谨防“拿穷人开刀”和“去福利化”等问题。

注释：

①涉及准公共产品的消费支出主要有水电燃料、医疗、交通、教育、电信等方面。但由于许多城市的统计年鉴仅列“通讯”项目，并未单列电信费项目。因此，本文所指的准公共产品支出主要是《统计年鉴》中“水电燃料及其他”、“医疗费”、“交通费”、“教育”等项目的合计。

[1]迟福林．我国社会矛盾的变化与再分配[N]．经济参考报．2005,12,18．

[2]陈英．公共事业治理结构、模式与中国公共事业改革[J]．财经政法资讯．2006(5)．

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[7]李海岩,宋葛龙．国家发改委经济体制综合改革司, 城市公用事业市场化改革的观察与思考[J]．经济研究参考．2005(10)．

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Price Reform of Quasi Public Products: The Locomotive for Urban Residents’Spending Power

Liang Xingzhi

By analyzing the expenditure and income of urban residents in the recent decade, the study finds that the expenditure on quasi public products has gradually become the main burden upon residents, which severely widen the gap between the poor and the rich, and constrain the promotion of residents’ spending power.

quasi public products; price reform; spending power

F062．6

梁幸枝，广州社情民意研究中心总干事助理，经济师、统计师。

（责任编辑：李钧）