中国区域公共服务水平均等化差异演变：1997-2007

◎ 丁焕峰 曾宝富

中国区域公共服务水平均等化差异演变：1997-2007

◎ 丁焕峰 曾宝富

基于我国31个省区公共服务各方面的统计数据，利用主成分分析法，定量考察了1997-2007年间各省区教育水平、公共卫生、社会保障、基础设施、科学技术、环境保护、公共安全水平的差异变化情况。

公共服务 均等化 差异演变

一、引言

改革开放以来，我国经济快速增长，国家综合实力逐步增强，财政收入规模迅速扩大。与此同时我国在城乡等各方面的发展差距也在不断拉大，主要体现在四个方面：一是城乡差距，目前我国城市与乡村之间，包括教育、医疗、交通、信息、就业等各个方面的经济发展差距十分明显；二是地区差距，这种差距随着我国经济总量的增加也在不断扩大，东部地区突飞猛进，中西部地区发展滞后；三是群体差距，在我国高收入者、工薪阶层和农村居民形成收入不同的群体，即便在城市或农村也形成了有明显收入差距的群体；四是个人之间差距，在不同行业、同一行业不同单位、同一单位不同部门，个人收入差距也有扩大趋势。为了防止上述各方面差距的进一步扩大，党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“要完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，同时“基本公共服务体系更加完备” 被明确列为到2020年中国构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务之一。党的十七大进一步指出，要按照基本公共服务均等化的要求，健全政府职责体系，完善基本公共服务体系。2008年中央政治局首次以政府建设和行政体制改革作为专题学习内容，胡锦涛总书记也是首次就政府工作发表了系统性讲话意见，提出了未来服务型政府建设关键是建立基本公共服务体系，基本公共服务体系建设的长远目标是基本公共服务均等化。因此，开展区域公共服务均等化研究具有重大的政治和经济意义。

从我国确定建设公共服务型政府为政府改革的目标以来，国内学者主要集中在公共服务的界定、公共服务均等化涵义、制度保障、政策建议等方面进行研究，如安体富（2007）从公共服务属于服务范畴和公共物品范畴两个角度，认为公共服务包括国家机关通过直接提供劳务为社会公共需要服务，也包括政府通过财政支出向居民提供教育、卫生、文化、社会保障、生态环境等方面的服务；国家发展改革委宏观经济研究院课题组（2008）把我国现阶段的全国性基本公共服务均等化界定为：中央政府通过制定相关基本公共服务国家标准（设施标准、设备标准、人员配备标准、日常运行费用标准），在财政上确保负责提供服务的地方政府具有均等支付这些基本公共服务的能力，确保社会、政府、服务机构不存在偏见歧视、特殊门槛的前提下使每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务项目的过程。迟福林（2007）认为，“十一五”时期的政府行政管理体制改革的实质是政府转型，通过由经济建设型政府向公共服务型政府的转变，要以基本公共服务均等化为重点，加快建立中央对地方的公共服务问责制，改善和加强中央对地方的约束与监督机制。

这些研究大多都是定性的研究，无法定量地考察地区间公共服务水平的差异情况。鉴于此，我国一些学者开始编制具体的可以量化的指标来衡量区域公共服务的水平，樊纲等（2007）编制的中国市场化指数；中国人民大学中国调查评价中心（2007）编制的中国发展指数；李建平等（2007）编制的中国省域经济综合竞争力指标体系；陈昌盛和蔡跃洲（2007）编制的公共服务综合绩效评价指标体系；安体富和任强（2008）从地区间公共服务产出的角度构建一个包含7个级别共16个指标的中国公共服务均等化水平指标体系。以上这些研究都从某个角度对各地区间公共服务水平的差异进行定量研究，因此，有必要建立一个完善的全面的指标体系来度量公共服务水平，以便更全面地把握我国地区间公共服务水平的差异情况。

主成分分析法是一种降维的统计方法，它借助于一个正交变换，将其分量相关的原随机向量转化成其分量不相关的新随机向量，这在代数上表现为将原随机向量的协方差阵变换成对角形阵，在几何上表现为将原坐标系变换成新的正交坐标系，使之指向样本点散布最开的p 个正交方向，然后对多维变量系统进行降维处理，使之能以一个较高的精度转换成低维变量系统，再通过构造适当的价值函数，进一步把低维系统转化成一维系统。利用这种方法，本文基于我国31个省区公共服务的各方面统计数据，研究1997-2007年间我国31个省区公共服务水平差异变化情况。

二、指标体系的构建及数据来源

（一）区域公共服务水平指标体系的构建

构建区域公共服务水平指标体系是希望量化各个地区不同时期不同公共服务项目的水平，从而对各地区公共服务水平进行有效评价。由于公共服务项目比较多，需要用到综合评价方法。综合评价方法是指运用多个指标对多个参评单位进行评价的方法，基本思想是将多个指标转化成一个综合指标来进行评价。

1．区域公共服务水平指标的选取原则

我们在选取区域公共服务水平指标时，遵循了以下三个原则：符合“公共服务”的特征；侧重于能显现地区间的差异；侧重于公共服务支出的选取。

2．区域公共服务水平指标体系的结构

我们选取了公共服务的七个方面来衡量一个地区的公共服务水平，每个公共服务项目下面又有若干个指标来衡量其水平。如表1所示，一级指标为综合公共服务水平，二级指标包括教育水平、公共卫生、社会保障、基础设施、科学技术、环境保护、公共安全等七个方面，每个二级指标下面又有若干三级指标。

3．区域公共服务水平的度量方法

表1 区域公共服务水平指标体系

我们先采用主成分分析方法，对中国各个省区各个二级指标的公共服务水平进行度量，然后再对七个公共服务项目水平指标运用主成分分析方法，得出各省区一般公共服务水平。此外，为了衡量某个年份各地区间一般公共服务水平均等化程度，研究均等化程度在每个年份间的变化情况，我们运用变异系数的原理，构造了地区间一般公共服务水平的变异系数：其中， 表示第i年一般公共服务水平的变异系数， 表示第i年各地区一般公共服务水平的样本方差， 表示第i年一般公共服务水平的平均值。

（二）数据来源

本文研究采用的数据来自于《中国统计年鉴（1998-2008）》、各省区《统计年鉴（1998-2008）》、《中国教育统计年鉴（1998-2008）》、《新中国五十五年统计汇编》、《中国卫生统计年鉴（1998-2008）》、《中国财政年鉴（1998-2008）》、《中国科技统计年鉴（1998-2008）》。

三、中国区域公共服务水平差异情况分析

根据以上构建的公共服务指标体系及度量方法，下面开始对各省区公共服务水平进程进行评价。具体分为以下5个步骤：（1）确定数据的时间段：考虑到数据的可得性、连续性及地区的全面性，我们拟把时间段定为：1997-2007年；（2）收集1997-2007年31个省区各个三级指标的数据；（3）运用SPSS16.0先对数据进行标准化处理，然后运用主成分分析方法得出各地区1997-2007年的区域综合公共服务水平；（4）计算区域公共服务水平的变异系数；（5）将得到的各年公共服务水平的变异系数进行比较，得出31个省区1997-2007年公共服务水平的变化情况。

通过以上步骤，我们可以得到以下结果：

我国31个省区间公共服务水平的差距在1997-2007年期间有变化，但是出现缩小的趋势。可以从各年公共服务水平的变异系数变化情况看出，变异系数从1997年的1.164减少到2007年的1.129；尽管有些年份有扩大，但是总体趋势是缩小（见表2）。

1997-2007年间，我国31个省区的教育水平和社会保障水平出现差距先变大再变小的趋势。教育水平变异系数从1997年的1.201增加到2000年的1.491，再减少到2007年的1.244水平；社会保障变异系数则从1997年的1.366增加到2000年的1.616最高水平，再减少到2007年的1.272。

1997-2007年间，我国31个省区的公共卫生水平和公共安全水平差异变化情况不大。公共卫生变异系数在1.513和1.401间变化，总体变化不大；公共安全变异系数虽然中间年份有些波动，但是相对来说变化情况亦不大。

1997-2007年间，我国31个省区的基础设施水平和科学技术水平差距有变小的趋势。基础设施水平的变异系数从1997年的1.588减小到2007年的1.353；而科学技术水平的变异系数则从1997年的1.511减少到2007年的1.333。

1997-2007年间，我国31个省区的环境保护水平差异出现变大趋势。环境保护水平的变异系数从1997年的1.217增加到2006年的最高值1.406。

四、结论

通过研究表明：（1）教育水平和社会保障水平出现差距先变大再变小的趋势；（2）公共卫生水平和公共安全水平差异变化情况不大；（3）基础设施水平和科学技术水平差距有变小的趋势；（4）环境保护水平差异出现变大趋势；（5）综合公共服务水平的差距有变化，但是出现缩小的趋势。

表2 中国区域公共服务水平各方面的变异系数变化情况

图1 中国区域公共服务水平各方面的变异系数变化情况

我们的研究结果具有一定的政策含义：

第一，确定公共服务的范围，建立公共服务评价标准，构建区域公共服务水平的评价指标体系。我国各省区间公共服务水平存在差异已经是客观事实，但是在我国公共服务的范围还没有统一的界定范围，而且具体公共服务的差距水平还没有得到定量的度量。因此，要缩小我国省区间公共服务水平的差距，最终实现公共服务均等化，首先需要确定公共服务的范围，构建客观的公共服务水平评价体系。

第二，根据区域公共服务水平的评价标准，衡量出各省区间公共服务水平的实际差距。根据度量出的各省区公共服务水平状况，评估各省区公共服务各方面的实际差距，从而得出均等化区域间公共服务水平需要多少的财力和财政支付能力。进而研究具体采取怎样的政策措施，以便更好更快地实现各省区间公共服务水平的均等化。

第三，将省区间公共服务水平的实现情况，作为政府政绩考核的专项重要内容。由于公共服务的受益范围不同，不同类型的公共服务由不同层级的政府负责，因而需要划分各级政府公共服务的职责，实现其制度化、规范化和法制化，运用政绩考核机制，促进各级政府尽职尽责，保证各省区公共服务均等化目标的如期实现。

第四，加大财政转移力度，提高落后地区地方政府公共服务供给能力。各省区的公共服务各方面要明确哪级政府负责，对于财政困难的地区要加大财政转移支付力度。政府间转移支付的指导思想是通过实现财政能力均等化来实现公共服务均等化，要逐步建立和完善以实现公共服务均等化为目标的财政转移支付。

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The Changes of Regional Public Services Equalization in China: 1997 - 2007

Ding Huanfeng, Zeng Baofu

Based on the public services statistics of 31Chinese provinces and autonomous regions, this paper studies in a quantitative manner the changes from 1997 to 2007 in education, public health, social security, infrastructure, science and technology, environmental protection and public security by adopting principal component analysis.

public services; equalization; variance changes

F062．6

丁焕峰，华南理工大学经济与贸易学院副教授，博士，主要从事区域经济与产业发展、区域公共服务理论与实证、区域外部性与区域发展等的研究和教学工作。曾宝富，现在交通银行工作，研究方向为区域经济与产业发展。

（责任编辑：李钧）

国家社科基金项目（08CJY055）“中国区域公共服务：30年变化趋势、影响因素与均等化。