预算统一和预算公开:双向正驱动

谷 文

今年年初，财政部向各地财政机关发出一份通知的征求意见稿，要求各地“规范、有序”地推进地方财政预算信息公开工作。此举并非心血来潮，实为早有准备。“统一预算”说了这么多年，其实它还有一个同义词，叫全口径预算。在我国，对于全口径预算管理问题的关注，始于上个世纪90年代后期治理政府部门乱收费的尝试。作为一个立足于经济体制转轨的特定历史背景而逐步形成的特殊概念，全口径预算，或者说统一预算管理带有鲜明的中国特色，其基本含义是所有政府收支都应纳入预算管理。

中国当前所进行的“全口径预算管理”改革，包括两个层面的“验收标准”，即财政部门在行政层面对所有政府收支的“全口径”管理和各级人民代表大会在立法层面对同级政府所有收支的“全口径”控制和监督。

中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长高培勇教授在其著作《实行全口径预算管理(中国经济政策报告2008-2009)》中提到，预算管理制度改革的实质是预算权在立法机关和行政机关，以及行政机关各组成部门之间的分配问题，应根据政府收支项目的特征实施分类预算管理，以修订现行的预算法为契机，进一步加强人大常委会的职能，提高立法机关行使预算权的能力，在行政层面和立法层面逐步推进全口径预算管理改革。

“统一预算”，想说爱你不容易

“社会上许多人都说，说国家有多本账，企业也有多本账，把这多本账统计到一个账本里就叫预算统一，这个应该叫偏见。”财政部财政科学研究所副所长白景明一语中的。“其实根本就没有多本账，只有一本，有人说即使公开了，公开的一本和不公开的也不同，这是不正确的。只是这一本账里面的资料现在并不完整。简单的说统一预算就是把它做到完整。”

统一预算，或者说是全口径预算，其目的在于要求建立包括公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算在内的统一的政府预算体系。只有实行全口径预算管理，才能建立起公共预算与国有资本经营预算、社会保障预算之间的有机联系，有助于当前突出的国企分红与社会保障融资问题的解决，有利于规范政府资金管理，提高政府资金的使用效率。

“当然你说这些年有没有进步?当然是有的。比如国有资本经营预算。”白景明说。中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，2008年收取实施范围内企业2007年实现的国有资本收益。2007年进行国有资本经营预算试点，收取部分企业2006年实现的国有资本收益。“2008年以来，中央这一块儿呢，已经建立起来了，从地方上来看，有些地方也在建立国有资本经营预算，这是一个表现，就是我们一直是在推进这个制度的。不仅仅是这个，包括今年年初，社会保险基金预算的编制，这些都标志着预算管理的范围在不断地扩大。”白景明说。

不仅仅是预算体系在完整化，在细节上，“比如预算管理资金也在增加，无论它进入的是预算的那个体系，实质上对于预算管理资金来说都是在增加。”白景明介绍说，包括彩票公益金在内的几项细节账目，在今年的大环境下，也已经纳入了政府预算管理。这些对统一预算进程来说，都是非常大的进步。

为了促进统一预算进程，《预算法》最新修订稿中规定，各级政府的全部收入和支出，都应当纳入预算。这意味着，争议多年的“预算外资金”或将成为历史。据了解，土地出让金已经纳入预算中，按照如此的速度推行下去，或许我们真的应该和预算外资金说再见了。

各地政府的“小金库”—直广为人诟病，但存在了这么多年，让其一夜之间消失似乎过于苛刻了。对此中国社科院马光远博士在其博客中表示，预算外资金本身就是一个“怪胎”，计划经济时代，预算外资金确实帮助各级财政度过了不少难关，但现在它的历史任务已经结束。有些地方财政“靠预算外吃饭”，是现今的体制造成的怪现象，并不能作为它继续存在下去的理由。

以公开促“预算统一”

“如果想预算统一，不可能绕过预算公开这一关。”白景明说。各级政府预算的公开化，透明化，不仅是预算统一的阶段性要求，也是民众知情权的体现。今年三月，上海财经大学推出了“2010中国省级部门行政机关透明度排行榜”，评分细则并不苛刻，但极为细致，甚至为了精确，分数细化到了小数点后两位。结果令人目瞪口呆，全国31个省级部门的行政收支透明度近乎于零。榜中得分最高的不到8分，最低的仅0.12分。更让人脸红的是，满分是100，不是10。

今年三四月之交，国土资源部、财政部、科技部、住建部等多个中央部委相继在其门户网站公布了本部门预算。截至2010年4月11日，共35个中央部委晒出2010年度部门预算。

“以中央带领地方”，全方面预算公开真正走上了进程。无独有偶，作为我国经济重地的广州，也在相应时间发布了预算详情。国务院明确要求，用两三年的时间，实现中央部门预算全部公开，以推进预算统一。按照目前的形势，这一目标很可能提前完成。

这当然是好事。但很多人发现，这次公开的政府预算报告，有一些让人“看不懂”的地方。首先是“单薄”，本次公开的政府预算都完全按照下发的框架填写，没有一丝一毫的出格之处。有意思的是百姓最想了解的“三公”消费并没有体现在表格当中，公开的部分也是取大不取小，“线条太粗，看不懂。”一些有关的财经人士这样说。行政成本过高一直是社会关注的焦点，但一直没有官方的统计数据。2008年有学者曾经提出三个3000亿元的估测，即公款出国3000亿、公款招待3000亿和公务用车3000亿元，并认为中国的行政成本多年来高居世界前列。而这高达国家教育支出5倍甚至更多的“灰色成本”居然从来没有公开过，更不用说规范其资金流向了。源从何来尚且不知，何谈截流。但这一情况在得到及时发现后有所改观。从财政部得到的消息称，财政部有关部门将从今年开始改革预算科目，设立反映行政成本的支出科目，从而统计出全国的行政成本规模。深化预算科目改革的主要内容是增设了支出功能分类目级科目22个其中10个反映行政单位支出和参照公务员管理、财政补助及经费自理事业单位支出。此次财政部将行政成本定义为行政单位履行行政管理职能开支的基本支出和项目支出，不包括行政单位离退休支出、住房改革支出和基本建设支出。财政部要求，各中央部门和地方政府财政部门自行确认属于行政成本的支出及项目，然后上报2001年到2010年的行政成本数据。

我们可以看到，这次要求上报的是10年以来的数据。虽然“自行确认”还是留了余地，但可见此次功夫下的足够深。

另外一个有意思的地方来源于“依申请公开”，据称一位预算公开志愿者在要求某市公开预算的时候被退回，原因就是“你没有这个需要”。更有甚者称“此为国家机密”。对此白景明副所长非常不解：“有人要求，就应该公开，这是公民的权利。”

但白景明亦强调，“预算公开也不是一下子就全公开。因为我们是分级财政，所以分级公开很正常，那也就是咱们所说的分散推进，也要根据相关的法律法规，制定相应的规则。因为地域有差别，所以彻底的一揽子政策，统一推进是不可能的，也没有考虑到地域差异。有条理的推进，也就叫分散推进了。”

省直管县模式推进以后，财政政策比以往下发的更快，也更透彻，对于分散推进，贵州省遵义县财政局局长陈万康证明了这一点，“省里推进，我们也在推进，只要有政策，我们一定坚决执行。”几年前贵州省呼吁预算统一，遵义县做“部门一本账”相当积极，颇有遵义会议的风采，“以后也都会这样。”陈局长说。

三国演义的第一句话，夫天下大势，分久必合，合久必分。“预算统一”已经不仅仅是一个概念，更是一个趋势，随着我国预算公开的不断推进，预算统一和预算公开的双向正驱动效应正不断显现，政府预算的规范化、透明化、制度化是必然趋势。我们都在期待着“合”的时刻来临。