首相公选能解决日本难题吗?

刘迪

在日本目前的制度下,选出一个既能满足选区选民的意志,又要满足日本在国际舞台发挥大国作用的人选,非常困难。

近年来,日本议院内阁制有两个问题比较突出:一是频频更替首相,一是首相缺乏外交经验。

关于前者,其实战后日本有几任首相任期较长,如吉田茂、中曾根康弘等,但更多的首相任期都很短。最近几年来,尤其在经济增长停滞、世界大势出现变化时,日本首相更迭更有加速倾向。

这不但给日本国内政治造成众多障碍,也给其他国家带来很大不便。例如前两年,某国领导人访问日本,其所乘专机起飞时,日本首相还是安倍晋三,待专机降落在东京,首相已换成福田康夫了。这看似笑话,却是事实。

关于后者,我们看到日前日本首相菅直人参加G8峰会时,在各国首脑中显得比较生涩,也有些局促。日本媒体担心,缺乏外交经验的菅首相,可能会给日本丢脸。其实,在日本目前的制度下,选出一个既能满足选区选民的意志,又要满足日本在国际舞台发挥大国作用的人选,非常困难。能担任日本首相,其前提条件是要在某个选区竞选国会议员,而当选国会议员,首先要过自己选区这一关,这往往是“恶战苦斗”的结果。他必须与很多选民握手,必须发表数十场乃至上百场的街头讲演。此外,他要听取大量地方选民的陈情,这对民主国家的议员来说,虽然是必需的,但这种制度下选出的国会议员,往往“很地方”。

对这些问题,有人曾提出“首相公选论”意见,事实上日本政府也曾认真探讨过这个问题。首相公选制,就是国民直接投票选举首相,而实质是把首相权限提至总统制国家的总统水平。首相不必受议会限制,直接对国民负责。但是,这个制度是在目前议会内阁制外,同时又搞出一个总统制。这必然遇到如何处理首相与国会关系的问题。

日本国内对于首相公选制,存在两种意见。赞成派认为,首相权力太小,无法独立作出重大决定。因此,应增加首相权限。此外,执政党到底选出一个什么样的人,往往没有经过国民的检验。自民党内派阀林立,首相人选往往是该党黑箱操作的结果,这样便背离了国民期待。

上述意图似乎无可厚非,但要引进这种制度,则必须考虑与现有制度整合。本来,议会内阁制度与总统制完全是不同的两种政治制度。日本是议会内阁制国家,国会是最高权力机构。按日本宪法67条第1款规定,内阁总理大臣应由国会议员选举产生。假如要搞“首相公选制”,按照西方政治制度来看,这很矛盾。

从引进直接民主主义制度的角度看,首相公选并非没有意义。但是,为什么数百年来,实行议会制国家几乎没有引进首相公选制度,应该说政权稳定性是一个重要考虑。其中,假如支持首相的政党在国会低于半数,将引发很大的对立。从这点上看,日本如要引进首相公选制,还得做相当多的调查研究,必须解决很多问题。若干年前,日本政府曾搞了一个“思考首相公选制恳谈会”,经过一年多研究,搞出一份报告。这个报告书对首相公选提出一个方案,即第一,国民直接选举首相、副首相。对国民选出的首相,天皇加以任命。然后,再由首相认证副首相。第二,首相、副首相同时登记参选。第三,竞选时,须一定数量国会议员推荐。

上述方案有两个目的,一是将天皇国家元首地位明文化。第二,竞选时需一定国会议员的推荐,则是试图避免议会与首相之间的对立。

关于具体选举方法,除了国民直接选举外,该报告提出两种“准公选制”。第一种为“总统制型”,这就是国民选举出首相选举人,再由选举人选首相。另一种是“议会内阁制型”,即国会提出首相候选人,国民对首相候选人进行国民投票。不过,因为目前日本首相更迭过于频繁,因此在日本政府内有关首相公选的主张已无人提及。