李启红:最后一个?

贺莉丹

李启红案的特点在于李本人常年在当地经营,为其家族势力的形成提供了非常便捷的权力保护,而其公共权力的私化,长期以来并未得到有效监督。

李启红,广东中山市长,今年56岁。不久前的5月30日,广东纪检监察网公布,据广东省纪委当天晚间证实,“中山市政府市长李启红因涉嫌严重经济违纪问题,目前正在接受组织调查”。

在国家行政学院公共管理教研部教授竹立家的印象中,李启红成为全国第一个“落马”的地市级女市长。

“明星市长”的陨落

近日,广东省纪委的一位人士告诉《新民周刊》记者,李启红确系在广东当地被中纪委办案人员带走,广东省纪委亦参与侦办李启红案。

位于珠江口西岸的中山市,这个户籍人口约为140万的地级市,毗邻港澳,是珠三角主要城市之一。

此前,李启红为广东省内仅有的两名现任正职女市长之一。在接近退休之龄出事,李启红因此被认为是,因加速敛财,而“晚节不保”。

东窗事发之前,李启红的名声也如雷贯耳。在2009年12月底,李启红还曾高调当选“2009中国十大品牌市长”,给她的颁奖词中,有“脚踏实地”四字。

细细研究不难发现,李启红的权力之路起于微寒:42年前,14岁的她,是每天编织草帽的一名普通的藤草工艺社工人,工作的地方在中山县石岐镇,此后,她当上了居委会主任,后任中山市妇联主席、该市市委组织部部长……就这样一步一步,她从社会底层攀登上市长之位。

等到2007年,这名短发齐耳、皮肤白皙、身形微微发福的时任中山市女市长公开亮相之际,已过知天命之年的她依然被认为是在公共活动中,长袖善舞。如果忽略她在接受某国家级媒体采访时的前言不搭后语等类似“不着调”状况,颇有巾帼不让须眉之势。

譬如,这位女市长曾对来中山投资的上市企业老总们慷慨致词,“你投资,我服务,你赚钱,我收税,双赢!”她也曾在代表中山市赴美的一次经贸合作交流会中,落落大方地演唱上世纪的经典之作《小城之春》。

她自称崇拜的人,是花木兰。

如今看来,这样一个在当地政商两界游刃有余的“明星市长”,人生好似一幕反讽剧。日前,李启红被中纪委直接带走。明星女市长的光环,如流星一般,在毫无征兆的情况下陨落。

当地政府透露的信息是,李启红“因涉嫌严重经济违纪问题接受组织调查”,重要原因之一是其涉嫌当地最大的国资控股上市企业中山公用重组过程中的股票内幕交易。

继此前南京市经委主任刘宝春因涉及高淳陶瓷内幕交易案被刑拘之后,李启红成为又一名涉股票内幕交易而被查的地方官员。虽然在此前,作为位至正厅级的干部因涉嫌股市内幕交易而被调查的,并不太多。

在李启红曾经任职的珠三角政界,在不到一年时间内,有深圳市长许宗衡与她两名地市级市长相继出事。不要忘了,广东省是国内反腐的前沿阵地,国内第一个举报中心、第一个反贪局都首先在这里成立,从罗湖口岸过去就是因廉政公署而闻名于世的香港。

日前,中纪委一位人士告诉《新民周刊》记者,一般情况下,中纪委负责直接查办的是副部级以上级别的涉案高官,但近年来,中纪委也查办了不少重特大级别的地方案件。

中纪委较严厉的调查措施和手段,一般公认的是“双规”,而许多腐败官员最害怕的,也就是“双规”。

按照惯例,对于省部级高官的违纪案件,一般都是由中纪委先查,经由中纪委查处后,不构成犯罪的,会给予其党纪政纪处分;对构成犯罪的腐败官员,则会移交至最高检。

一位反腐专家对《新民周刊》称,李启红被“双规”后的结局,属于后一种情形。

李启红家族,公共权力的私化

“在我们的基层政府,权力的透明化做得不够,才会产生类似李启红这样的问题。而如果这个制度不建立,类似李启红案必然还会发生”,国家行政学院公共管理教研部教授竹立家在接受《新民周刊》记者采访时表示,李启红案的特点在于李本人常年在当地经营,为其家族势力的形成提供了非常便捷的权力保护,而其公共权力的私化,长期以来并未得到有效监督。

关于“一把手”过大的权力,早已妇孺皆知。沈阳原市长慕绥新那句名言,言犹在耳,“国家的法令、法规在我这里也得变通执行。我同意的执行,我不同意的就不能执行”。

而在更广大的中国基层政府,在具体操作中,县级纪委监督县长、县委书记,市级纪委监督市长、市委书记,在理论表述上是可行的,但实际操作中,困难重重。虽然,呼吁强化监督部门的垂直功能,这个口号,我们喊了许多年。

竹立家强调,查案子并不是遏制腐败的最有效的方式,最有效的还是从体制、机制上,通过民主的方式来制约权力。

他认为李启红案的产生,“关键是市长、一把手的权力过大,权力的来源、运行没有制约,权力的运行结果也没有监督;另一方面,其权力的运行不透明、不公开,对于公共政策的制定、干部任用和任免、公共预算,现在我们的好多地方都是不公开、不透明的,这为暗箱操作提供了方便,必然产生权力家族化,这也导致了李启红家族的形成”。

在这位专门研究政府机构改革的学者看来,对权力形成有效制约,这是现代政治、社会治理的一个重要经验,“我们要用改革和创新的思路来形成对权力的监督”。

竹立家提倡的一些举措,涵盖:进行人大常委会改革,地方政府尤其是县级和地级市政府要逐步实现人大代表直选制和竞争性选举制,譬如,市长提名也要有竞争性,群众、人大代表、组织部门都可以提名市长候选人,但是最终的当选还是要通过竞争性选举来实现。

“现在,中国社会进入了一个转型期,改革的任务很重,但是关键性的制度改革必须推进,就是以下三点:一是,公共政策制定的规范化、程序化和民主化进程;二是,干部选拔、任用中的民主化进程,主要就是解决谁来选干部的问题、干部晋升过程中的法制化和规范化问题以及干部家庭财产公开透明的制度;三是,公共财政预算民主化问题。只有将这三者推进,我们才能有效地防止权力腐败、私化”,竹立家指出。

中山,被过滤的官员“任职回避”制度

值得一提的是,在此番东窗事发之前,李启红已经在她的出生地、成长地中山市经营40余载。

2006年8月,中共中央办公厅印发《党政领导干部任职回避暂行规定》等三个法规文件,作出了关于领导任职的“地域回避”规定,此规定明确指出,“领导干部不得在本人成长地担任县(市)党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员,一般不得在本人成长地担任市(地、盟)党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员”。

这就意味着,县市级主要领导必须回避原籍或成长地,而地级市党政主要领导“一般不得”在原籍或成长地任职。

而在中共中央办公厅提及的“任职回避”规定发布之后的4个月,即2007年1月,李启红履新中山市市长。

在这个她曾经工作过多年的故乡,面积、人口相当于广州市的一个区的中山市,李启红开始走上她权力的颠峰。

近日,中共中央党校政法部教授、反腐败研究学者林喆在接受《新民周刊》记者采访时表示,上述文件中提及的“一般不得”,“是考虑到了比如战争、地震等重大灾难突然爆发这些特殊情况,李启红被任命为中山市这个地级市的市长,显然是不属于这类特殊情况的,这也说明,中山当地没有很好地执行这个文件,在李启红担任干部很长时间中,这个问题一直没有能够得到纠正”。

林喆据此提出了一系列疑问:中央的这个文件实际上各级领导都是知道的,为什么这个土生土长的干部在中山市当了那么多年的市长,有关人事部门、组织部门,为什么没有提出这样的疑问?中山市人大在审查李启红这名干部的时候,难道不知道中央这个规定吗?怎么能够通过对她的任命?李启红案发后,是不是应该对当年任命她的有关单位,比如中山市人大、组织部门进行问责?

“李启红被任命为中山市市长,是很明显地违背中央的用人制度,李启红落马后,对有关部门诸如用人方面的缺陷,要进行责任追究”,林喆说。

而熟知中山政情的人士透露,李启红在位时,其家族积聚的财富,“保守估计有20个亿”。

这让曾因写作《权力腐败与权力制约》一书而研究过近20年来国内122名官员贪腐案的林喆也感到震惊,这位学者后来解释,在中山市实行的制度构架上,没有“回避制度”这一说,这实际上就给李启红家族肆无忌惮敛财、发家致富提供了种种机会与条件,“一个家族在那么短的时间内,就能够积攒成20亿元的财富,就是利用了这位土生土长的市长的权力和个人影响力”。

在林喆看来,李启红案件折射了目前我们存在的两个重大环节的制度缺失,“一是,用人制度中的避籍制度我们有,但是不完善;还有一项,就是家属回避制度我们国家做得特别不够,改革开放以来,这项制度始终没有很好地建立起来,但是国际社会对家属回避制度这项都有规定,这也是各国反腐败法中的重要内容”。

林喆表示,目前,许多国家都有关于公务人员公职活动中回避亲属关系的规定,且各国对于“亲属”这一概念都有界定,在法律中禁止政府机构中的裙带关系。

例如,美国联邦法律禁止联邦官员雇用、任命、推荐或提升自己的亲属到该官员所控制的任何机构或部门工作,它对“亲属”一词的解释涉及公务员的父母、子女、兄弟姐妹、叔舅婶姨、侄甥、岳父母、婿媳、姻兄弟姐妹等。菲律宾关于总统、副总统和内阁成员亲戚和亲密个人关系行为守则的行政命令,明确对法律中的“亲戚”、“亲密个人关系”等关键概念作出说明:“(a)‘亲戚指与总统、副总统和内阁成员在第四等血亲或姻亲上相关的任何人,包括总统、副总统和内阁成员的任何后嗣、后嗣的父母及与后者在第四等血亲或姻亲上相关的人”;“(b)‘亲密个人关系指享有与总统、副总统、内阁成员密切交际或亲密关系的任何人,可轻易接近其本人,例如总统、副总统、内阁成员的政治捐助人、长期的个人朋友、以前的同学”;“(c)‘赠予指免费处理的东西或权利,或支付给接受者的任何行为或自由,包括假售或假装苛繁的处理”(第1条)。该法规定了这些人员被禁止的行为和事项,并要求他们过“简朴生活”。

而根据全国人大常委会办公厅研究室编辑的《国外廉政法律法规介绍》,瑞士、奥地利、阿根廷、墨西哥、印度等国法律也有类似的规定,如波兰《国家机关工作人员法》规定:“国家机关职员本人与其配偶、直系亲属或旁系近亲如在职务上构成上下级隶属关系,则他们不能在同一机关任职。”德国公务员法规定:“公务员应回避与他本人或其亲属有直接牵连的公职活动。”奥地利《国家官员法》规定,公务员不得在以下情况中与配偶、直系或三代以内的亲属、过继、连襟、联姻或承嗣等关系者同在一个单位工作:一方对另一方有直接下达指示的权力或监督权,或管理钱财或账目。

“我们这方面却做得特别差!这些年来,在各个大机关、企事业单位,我们到处可以见到朋友、夫妻双方、子女与父母、姻亲、同学等分居上下级或同级领导岗位的现象,这样的话,整个家族就可以有意或无意地利用领导干部的个人影响力来做他们自己想做的事,许多问题也就发生了”,林喆说。

在她看来,从这个意义而言,李启红案具备普遍意义,“李启红案只是冰山一角,像这样的不遵守避籍规定就任命当地干部的绝对不止中山市一家,查一查我们现有干部的避籍制度,你可以看到,亲属回避制度、避籍制度现在我国没有很好地建立,比如,浙江籍的干部就在浙江当官,北京籍的干部在北京当官,本籍干部在本地当官、干部不流动实际上是我们的普遍现象”。

让林喆忧虑的是,如若不加强权力监督,就可能出现第二个、第三个李启红。“通过对李启红案的反思,我们应该好好地调查一下还有没有类似的违背避籍制度的情况,干部不能在其出生地任职,这项规定应该严格起来,如果本籍的干部没有做违法乱纪的事,最好对县长以上级别的干部进行异地交换。比如,他是河南驻马店人,而又在驻马店当干部,就应该把他调到郑州、南阳等地”,她说。

房地产行业,反腐之靶点

一个焦点是,在事发之前,女市长李启红并不掩饰自己对于房地产业的极大热情。

在参加中山市人大会议的一次分组讨论会时,李启红公开说,她听到不少市民对救市政策有偏见,认为政府出台政策救楼市就是偏帮房地产商,“政府救的不是一个房地产业,而是整个产业链。一个房地产业可以拉动50多个产业,建材、家私、家电、灯饰等行业都与之密切相关”。

她说,楼市低迷,对政府的整个税收都会有影响。当时是2009年1月中旬,恰逢国际金融危机波及中国之际。

在李启红事发后,她的这段名言被广泛传播。深谙内情的人士一针见血地指出,李市长的家人,正因房地产行业而风生水起。这在中山当地,几乎不是新闻。

更何况,此番随同李启红被带走的,还有包括她的丈夫、弟弟在内的4位近亲。

虽然,李市长与她的亲属均表示,不会让市长插手其亲属的生意。但是,徇己之心切,则至公之理,在基层权力监督制度缺失的情况下,面临高额利润的房地产行业,这个不大的地级市的掌权者更像是走在一架考验人性、考验定力的平衡木上。

今年“两会”期间,全国政协委员、国家监察部副部长郝明金就公开表示,今年将严厉查处房地产领域的腐败案件,切实维护人民群众的切身利益。谈到今年国企反腐的重点,郝明金指出,国有企业的腐败主要发生在国企改制、产权转让、同业经营、关联交易等环节。

因房地产落马的官员层出不穷。围绕房地产衍生出的利益共同体,正如《红楼梦》里说的,“这四家皆连络有亲,一损皆损,一荣皆荣,扶持遮饰,俱有照应的”。

国务院参事任玉岭此前在接受媒体专访时形容,房地产腐败严重性到了“积重难返”的程度,他指出这些年来落马的多名部级高官,包括全国人大常委会原副委员长成克杰、云南原省长李嘉廷、山东省委原副书记杜世成、北京市原副市长刘志军,“都是倒在房地产问题上”。

这位20年前曾在广西北海任副市长的经济学家提及,“当年北海一个管土地的科长出了问题,然后就换了一个工作比较有经验的共产党员来接替,结果他上任不到半年,床底下就被搜出300多万现金。他临上‘断头台的时候,这300多万还没有动过”。

任玉岭提醒,应该把房地产的问题,房地产内部的商业贿赂,作为纪检部门查处的重点。

“每次只要我提房地产,我都要提反腐败。因为它的每一个环节,都可能会出现腐败”,现在,他依然这么说。

林喆认为,整个过程中,“李启红扮演了一种以权谋私的角色,以自己的权力为亲属们提供经商活动的方便;她还起到了庇护伞和给予权力支持的作用,当亲属们违法乱纪的时候,她实际上以她的影响力对此进行了庇护”。

这是一种轮廓式的宏大叙述与总结。新民周刊记者获悉,由于李启红案依然在侦办之中,对于李启红涉案的详尽细节依然不甚明朗。

北京市纪检监察学会副会长、清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任任建明认为,近年来中纪委为推进反腐工作开展了不少制度创新与试点工作,比如对干部的巡视制度等,一些省份早已在实行该巡视制度。

“比如,广东省纪委和广东省委组织部派出的巡视小组去巡视,巡视小组回来以后只向他们的派出机构报告,他们的巡视报告并不公开”,任建明建议巡视报告部分向社会公开,建立公开问责机制,“这对巡视组的工作也是个监督”。但迄今此项公开,尚无时间表。

让人感觉毫无意外的是,在此前种种因房地产开发后台交易而落马的官员中,尽管他们已经走下权力神坛,但其涉案的具体缘由与脉络,总是显得讳莫如深。

“这是一个最好的时代,也是一个最坏的时代”,狄更斯在《双城记》中这么说。这句话,也许适用于处于变革与激荡中的今天。倘若,我们对照李启红与在她之前倒下的“前辈”的案发路线图,也许将会失望地发现:这仅仅是细枝末节上的重复演绎,只不过这一次,李启红的贪欲,创下了“新纪录”,如果没有健全的制度,女市长李启红不会是终结者。