教育投入考验公众政治耐心

熊丙奇

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》2月底发布,再一次公开征求意见。纲要提出,“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例,2012年达到4%。”而此前,教育部官方网站曾公布2010年年度工作要点,其中提出,今年要促进全国财政性教育经费占GDP比例4%目标的实现,要探索制定各级各类学校生均经费基本标准和生均拨款基本标准,并要研究制定设立高等教育拨款咨询委员会方案。

这再一次扰动公众的神经。4%这个比例,从1993年制订的《中国教育改革和发展纲要》就开始说起,这一说就是整整17年,教育部今年到促成的目标看来很难实现,至少还要再等两年。本来,按照这一由中共中央和国务院发布的教育改革和发展纲领性文件,在2000年,我国的财政性教育经费就应达到GDP的4%,可那一年仅仅为2.87%。而直到2008年,在全国实行义务教育全免学费、实施中职学生生活补贴、建立和完善大学生帮困助学体系之后,教育投入达到历史最高点,可比例也仅仅为3.48%,与4%相差0.52%,以2008年GDP314045亿元人民币计算,教育投入缺口1633亿!

对于4%这一比例一直无法达到,有人分析是国家“差钱”,还有人认为是“不差钱,只差决心”,而在笔者看来,这无关GDP的总量,无关差钱与不差钱,也无关决心,而与教育拨款制度与问责机制紧密相关。

这是钱多钱少的问题吗?教育投入确定的是比例,而不是投入总量,也就是说,即使GDP的总量很低,只要按对应比例投入,哪怕投入总量低,也被认为达到规定要求。这就如100元钱中的4元和1000元中的40元,40元虽然比4元多,但都是一个投入比例。也如1000元中的25元和100元中的3元,虽然25元远高于3元,但其投入比例却要低。这种总量与比例的错位,让“穷国办大教育”一度成为教育经费投入不足的理由,而那种认为我国GDP总量已经很高,由此“不差钱”,可以保障教育投入的想法,也是这種误会的继续。以这种想法去观察其他不发达国家,我们就很难理解,很多GDP总量远低于我国的国家,为何教育投入水平远高于4%,比如哥伦比亚、古巴、约旦、秘鲁等中低收入国家公共教育支出占GDP的均值为5.6%,在印度,2003年,教育投入就达到了5%。而反观我国,目前的情况是越是经济发达的地区,教育投入比例越低,据称是由于教育投入总量高的缘故。

这是决心的问题吗?教育投入确定的比例,不是随意而为,而是进入了我国的教育发展纲领性文件,甚至在2006年,被全国人大以立法的方式确认。在由全国人大审议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中,明确规定,“逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%”。法律条文毫无疑问应具有刚性的约束力,不存在执行不执行,选择良辰美景何时执行,有无决心执行之类的问题,否则就无法律的权威性可言。如果法律的条文都可以随意打扮、选择性执行,那么,靠部门和个人的决心,能解决问题吗?

4%的教育投入比例难以达到,从根本上说,缺的是保障机制和问责机制。从我国的教育拨款制度看,财权分散掌握在发改委、财政部、科技部、教育部等部委,教育部和地方教育部门、学校扮演的角色,主要是向一些财神爷要钱,这才有教育部在工作要点中,没有信誓旦旦地“一定要达到”,而是“要促进”4%目标的实现。从2000年到2009年,连续10年,我国的教育投入都没有达到法定的比例,可有哪一个部门、哪一个机构被问责?而在《教育法》、《义务教育法》等各教育法律中,问责条款白纸黑字十分明确。具有讽刺意味的是,屡屡违法的部门,却屡屡承诺来年、“不久之后”达到法定比例,以显示其决心,还迎来喝彩,最终,法定比例没达到,只要比例略有增加,也被认为是政绩。

假使这种工作思路持续,真要实现教改纲要所描绘的教育图景,不知要到猴年马月。教育投入占GDP4%是一个政治承诺,这个承诺久久不能兑现,考验的不仅是中国公众的政治耐心。

要保障教育投入,当在全国人大(以及地方人大)设立国家教育拨款委员会(以及地方教育拨款委员会),确定教育拨款预算,并监督政府部门严格执行预算向学校拨款。假如今年,对于教育投入不能达到4%法定比例的地区、部门,能严肃问责,甚至让负责官员下课,那么,教改的美好未来,或可由此开启。