高房价胶着期大博弈

徐正辉

楼市红红火火，“地王”频频涌现，地方政府高度依赖土地财政的格局得到强化；另一方面，各地进行大拆大建和透支未来所引发的矛盾和冲突正趋于升级，这种利益短视模式的风险已不容忽视。

针对国内房价的疯涨态势，中央政府近期终于开始出台楼市调控政策，房地产市场政策趋于收紧的信号已然明确。

2009年12月9日的国务院常务会议将个人住房转让营业税优惠措施取消，征免时限由两年恢复到5年，政策目的被表述为“抑制投机性购房”；12月14日国务院常务会议提出要“抑制部分城市房价过快上升的趋势”；12月17日财政部等五部委则推出了土地出让金缴纳新规，规定“分期缴纳土地出让价款期限不得超过一年，首次缴款比例不得低于50％”。

不过，在中央明确明年宏观经济“双宽”政策基调下，房地产商依旧押宝楼市“打压”政策并不会太严重，一些房地产开发企业高价拿地的亢奋并没有因为调控信号出现而有所收敛。

12月17日，央企保利地产旗下保利(北京)房地产开发有限公司用30.4亿元的高价拿下北京朝阳区东风乡高井村居住混合公建用地。据测算，该地块最终楼面价达到23506元，平方米，溢价率高达313％，至少要卖到3万元，平方米，才可以保证有利可图。同一天，复地集团以8.84亿元竞得上海普陀一幅住宅土地，1.8万元，平方米的楼板价是起始价的3.25倍。显然，开发商顶风圈地的态势仍在上演。

实际上，在楼市火爆行情下，各大房企高价“拿地赌明天”的搏击，更让地方政府赚得盘满钵满，各地“以地生财”的财政格局进一步强化。中国指数研究院最新统计数据显示，截至2009年11月23日，全国70个城市土地出让金收人同比增加超过100％；排在前20名的城市土地出让金总额高达6210亿元，同比增加108％。而截至12月18日，上海、北京两地的2009年卖地收人都双双超过了800亿元，均创出了各自城市的历史纪录。

打摆子的“政策市”?

房地产的调控政策转变始于2009年12月7日结束的中央经济工作会议，众所周知，这个会议将为今年的宏观调控政策定调。会议提到房地产政策主要有三处：一是要“增加普通商品住房供给，支持居民自住和改善性购房需求”；二是要“放宽中小城市和城镇户籍限制”；三是要“加强廉租住房等保障性住房建设。支持棚户区改造”。

“这些表述与前些年楼市调控政策的思路有了关键性转变——与此前主要抑制需求的政策相比，此次对房地产调控的政策是在保证需求能力的同时，要大力度推动楼市供给能力的增加。”国家发改委宏观经济研究院常修泽研究员分析，如果楼市调控政策能以此思路来真正落实，这会让市场看到主要城市房价的快速上涨势头得到有效遏制的曙光，2009年下半年楼价出现较快增长的主要原因之一，就在于楼市供给将遭遇瓶颈——这主要是2008年和2009年年初开发商紧缩投资的结果。

因而，中央若能真正保证楼市供给量的增加，势必会在长期内缓解楼市供给的压力。2009年的房市特别是头牌城市的表现，只能用“利令智昏”四个字来形容，2010年，楼市技术顶将遭遇政策顶，即使政府不出手，楼市也不可能逃脱市场的惩罚。

据相关统计数据，2009年一线城市，在2009年年末，楼市的销售业绩，同比是下滑的，这说明开发商手上的可供入市的楼盘，几乎全在炒家的手上。而新的楼盘，由于各方均看不准来年楼市的大趋势，因而采取了观望的心态。

中国社科院金融所易宪容研究员分析，此次中央提“遏制”楼价，与3年前的遏抑楼价过快上涨，从背景到前景都有不同。中央将房地产暴涨所引起的经济、金融风险，与其相关的社会矛盾积聚联系到一起来看，上次遏抑楼价，刚要压出成果，来了国际金融危机，这次遏制楼价，遏制不住，可能带来新的危机。“很显然不是短期的应急措施，眼前的遏制楼价，要着眼‘十二五规划和经济方式转变的角度来看待，2010年会推出全国性国土资源大调查、打击违规违法用地专项行动、土地管理和房地产市场的稳定纳入政绩考核评价机制等数项大行动。”

不过常修泽对于遏制楼价所能够取得的实际成效表示怀疑，“现在的政策，只能解决一时的问题。一旦把地产打死，那么宏观经济马上就死。这个政策如果严厉地兑现下来，到2010年底我们就会看到政府又将出台鼓励房地产开发和购买的行为，投资也好，投机也好，政府都会挖空心思要大家来买房，要开发商来建房。如此，政策的公信力如何体现?”常修泽介绍，反观近几年的地产政策，2007年后半段，打压地产；2008年底，鼓励地产；2009年底，打压地产，一旦2010年底，又要鼓励地产投资和投机。“这样的政策，前瞻性如何体现?政府如何证明自己的宏观政策不是在打摆子呢?”

对自住和改善性购房需求的支持、中小城市城镇化进程的加快，以及棚户区改造的推进等措施，都是稳定和增强房地产需求力量的政策；而保障性住房建设的加快，以及营业税优惠政策的取消、土地出让金缴纳新规，则使得楼市供给侧的政策显得颇为混乱。事实上，在这么宽松的流动性状态和如此低利率的情况下，任何貌似严厉的楼市调控政策都会是事倍功半的；再考虑到现阶段楼市调控措施自身的混乱性，“2003年以后的房地产政策真是让人无言。房子价格高涨的原因，在于一是政府从房子里拿到的钱多了，包括土地出让金，各种税费；二是开发商做盘。而要降房价，应该是大规模加大土地供应量，降地价；鼓励开发商多建房，增加供应量；最为关键的是，要打击开发商屯集土地和捂盘。”常修泽感慨现在的政策怎么看都像是被特殊利益集团绑架的“故意”。

土地财政是根源

政府也有难言苦衷，中央政府有出政策的权力，地方政府也有耍太极的手段，国有土地名义上是国家所有，但是实际上地方政府视之为“不容染指的禁脔”。中央政府信贷支持优势下的中央企业在“招拍挂的市场方式名义”下取得了原来基本上被地方政府把控的一部分土地，结果是“地王频现”。地方政府得到了土地出让金，中央政府得到了不少税收，这是“高房价资金循环游戏的本源”。易宪容介绍，房地产领域是个是非之地，房价过高、强制拆迁等都是让决策层头疼的顽疾。上海、北京等地的房价已经赶上了纽约、伦敦。强制拆迁最近在国内趋于暴力化，闹出人命的情况在增多。这类问题恶化的一个重要原因，是地方政府在土地财政的利益机制之下，不遗余力推动卖地、保护房价所致。

然而，在中央财经大学银行业研究中心主任郭田勇看来，如果只看到地方政府这一层，在公共政策分析上是不完善的。实际上，中央政府对此问题也需要承担责任。在分税制之下，大部分财税归中央所有，土地出让金成了地方政府的摇钱树，地方政府对

卖地收入的依赖程度越来越高，在经济危机之下尤甚。“这种机制有两大问题，一是政府寡头垄断式的卖地抬高了房价，二是这种将50年到70年的收入一次收上来，而且在一年中花掉的方法，是一种典型的吃子孙饭和不可持续的财政收支方式。因而，需要改革财政税收体制。”

郭田勇认为现在中央调控楼市政策虽尚未将矛头直接指向地方政府的“土地财政”，但中央政府与地方政府之间的新一轮博弈实际上已拉开序幕。地方“以地生财”是个老问题，尽管地方政府可能也明白其中的风险不能小觑，但却总也走不出这一怪圈，预支和透支后代子孙土地收益的行为仍呈加码之势。这种严重依赖土地财政的粗放发展模式将使中国城市的发展之路越走越窄，最终会以失败而告终，而要改变这种模式，就应该实现从“以地生财”到“以税生财”的转变。

但是，要改革财税体制，就必须调整中央与地方的财政税收关系，要么扩大地方政府筹资权限，要么中央向地方让渡一部分财税资源。未来国内城市化的进程不可逆转，房地产肯定还要大搞，但如果目前形成顽疾的机制不调整，问题将会越积越多。中央目前不断强调要“调结构”，国外也在讨论中国经济“再平衡”的问题，国内财税体制改革应该成为国内“再平衡”的一个重要方面。

“这样做会对国内税收体制造成很大的冲击，但不破不立，现实已经发展到边界的地步，最近上海、成都等地拆迁引发的冲突升级即是最好的例证。中央政府只能在这上面拿出胆量搞点改革了，否则各地拆迁之风仍会持续四起，大局将不可收拾。”郭田勇认为尽管目前国务院法制办正在修改《城市房屋拆迁管理条例》，但是土地的利益机制不可能改变。土地拆迁背后的土地开发，不只是表面上的土地出让金问题，而是关系到各级地方政府上下的财富分配问题，这对地方政府和政府中的官员们来说是一件大事。当前土地拆迁和土地开发普遍遭遇社会不满，一个重要原因是人们相信，政府机构与开发商的利益链条太紧密，在背后有勾结行为，并且黑社会化的程度越来越严重。“还有一个重要问题是，此次条例修改仅限于城市中的国有土地，这意味着目前大量发生的农村集体土地拆迁纠纷，将不在条例修改的管辖范围之内。如果按现有方式修改《拆迁条例》，还可能出现如下结果：一是引发城市拆迁加速，在条例修改完成之前了结拆迁。二是未来拆迁大量向农村集体土地转移，因为农村集体土地还没有法律的保护。”

常修泽认为真正的解决之道，还是要放弃土地开发转向税收增长，营造良好的税收环境。当然，同时还要解决好中央与地方的税收分配问题。“这将考验中央政府能否切实鼓起改革的勇气，趟过这一利益复杂的深水区。”