改革的关键是扩大民主

朱世海

今年7月初，深圳市尝试通过选举产生市政协委员人选，作为试点单位，深圳市律师协会的6名律师，注册会计师协会的4名会计师，成为全国首批引入选举机制产生的政协委员。根据政协章程，政协委员产生首先要由各党派、各人民团体、无党派人士、各个界别等协商提出推荐名单。深圳的创新之处在于，在这个首要步骤引入选举机制，让各推荐方通过选举提出推荐名单。政协委员的产生，传统上是一个协商的过程，深圳在此过程中加人选举的成分，也就是在“协商民主”中加入了“选举民主”的内容。这个试点具有重要的指向性意义。

“钦定”的弊端

从目前情况来看，政协委员大多是各个领域的代表人物，业务上有突出成就，在所在界别有较高威望。但在有的政协组织中，仍不同程度存在着委员履职能力弱化等问题。造成此类问题的主要原因是，安排委员时虽然注意了代表性和政治素质，但对委员必备的参政议政能力等条件却重视不够。目前有些政协委员存在的问题，从根本上说是因政协委员人选协商过程中民主性不够，委员人选的协商还存在力度弱、范围窄、渠道少等不足。

目前政协委员产生机制，通常是各地方党委组织、统战部门在收集人选提名、推荐和汇总，形成建议名单，由统战部出面与各民主党派无党派人士、人民团体和社会各界的代表人士进行小范围协商，最后征求同级政协党组的意见。这种协商方式还不能充分征求各党派、无党派人士、人民团体和社会各界的意见和建议，社会各界对政协委员人选基本上没有提名和推荐权。一些基层单位和行业部门推荐委员的民主程序不够完善，有的单位没有经过民主推荐程序，只是由单位领导直接指定人选，使有的委员在界别中缺乏代表性，甚至缺乏民意基础。有些党委组织、统战部门通常是在毫无监督和约束的情况下综合平衡人选，委员产生的民主性被打了折扣。至于委员的参政议政能力，有时压根没有考虑，在政协委员只是视为给领导及有特殊贡献人士的政治福利或政治待遇的情况下，参政议政能力的高低也就没所谓。

人民政协具有政治协商、民主监督和参政议政三大职能，其中，政治协商和参政议政职能履行得较好，而民主监督最为薄弱，现实中存在大量“虚监”、“弱监”的现象。人民政协的民主监督“是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督”。从理论上说，民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，但现实中民主监督通常只是文件中写一写、会议上说一说、私下里聊一聊，是悬在空中，没有落到实处。有关方面对民主监督成效不明显加以解释，认为民主监督与人民政协的其他职能融为一体，很难分开，政治协商、参政议政中也包含民主监督。这种解释很苍白乏力，照这样解释就没有必要单独提民主监督。况且政协民主监督来自多党合作的“长期共存，互相监督”八字方针，监督共产党是民主党派存在的主要价值，也是毛泽东等老一辈革命家设计中国政党体制的初衷。用毛泽东的话说，留下民主党派就是要听到不同的声音。

为什么很多政协委员不敢监督、不愿监督?主要还是政协委员是协商产生的，实质上是委任的，缺乏民意的支持。如果某个委员在政协大会上违背了“潜规则”，说了让主要领导不高兴的话，就很可能被有关方面警告或在下届政协“光荣下岗”。当然，一些敢于履行监督职责、不怕丢“红帽子”的人士也会顾忌到自己在政协会议上或与党政主要领导座谈时的发言会令有关部门领导为难，于是他们一般也不会讲“不该”讲的话。这些因素都导致政协委员不敢监督或不愿监督，从而使民主监督功能闲置。

政协委员产生引进选举机制就大不同了。通过选举产生的委员有一定的民意支持，其底气足了，敢于说话，不用特别担心自己说了党政领导不爱听的话而不能继续担任政协委员。他们成为政协委员很大程度上是由所在界别选举推荐上来的，因此这也减轻了有关部门被追究“选人不当”的责任。而参政议政能力低的人很难通过选举方式被推荐为政协委员人选，这样较强的参政议政能力就成为政协委员的必备素质和必要的条件。

畅通利益表达的渠道

人民政协是重要的利益表达渠道，政协委员是体制内的利益表达主体。这些年来，很多政协委员对各自所联系群体的利益，特别是对农民工等弱势群体的利益给予很多关注和关心，积极通过人民政协这个渠道向有关部门反映现实存在的问题及解决思路。人民政协非“官”非“民”，政治环境相对宽松。同一界别、同一会议小组的委员一般是来自各个单位，彼此之间没有上下级关系，这是人民政协的相对优势。

虽然人民政协具有自身独特的制度性优势，但一些政协委员并没有利用或者说没有较好利用这些优势履行职责，在反映社情民意等利益表达方面无所作为。他们只是把政协委员作为退休前的“过渡”或是作为组织上给的政治待遇。有些政协委员，如演艺界、体育界的个别明星委员不仅不能履行职责，而且不能正常参加政协的活动。群众通常只能在屏幕上看到他们，更不用奢谈让他们深入群众，了解群众疾苦，为群众表达利益。

政协委员产生引入选举机制后，由选举民主和协商民主共同产生的政协委员就具有强烈的责任意识，他们不是把政协委员作为政治待遇，而是把政协委员作为为社会服务的平台，积极行使委员的权利，认真履行委员的义务。由选举民主和协商民主共同产生的政協委员，不仅要向“上”负责、还要向“下”负责，必然拉近政协委员与所在界别群众的关系，促使政协委员更经常、更深入地到群众中去，全面了解群众的利益需求，并在对这些利益需求进行整合后，及时向有关方面表达，从而有利于利益表达渠道的畅通。

根据有关文件对人民政协的性质的表述，人民政协不仅是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，还是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。无论是作为爱国统一战线的组织、多党合作和政治协商的重要机构，还是作为发扬社会主义民主的重要形式，人民政协与民主都存在密切的关系。民主还是人民政协的两大主题之一，人民政协要发挥在民主方面的作用，自己首先应“民主”起来。适应社会主义民主发展的要求，政协委员的产生方式必须进行改革，改革的关键是扩大民主。

深圳在这方面进行有益的探索和尝试，把选举机制引入政协委员产生程序的做法值得肯定。这是选举民主与协商民主相结合的模式，进一步说是协商民主以选举民主为基础的模式。既然人民政协也是人民当家作主的重要形式，就应让人民参与决定谁来当政协委员。相关部门及其领导应解放思想，从党的事业、人民的利益大局出发，在政协委员产生程序上适时扩大民主，在更多界别的委员产生程序中引人选举机制。

毋庸讳言，政协委员产生程序引进选举机制可能也会带来一定的弊端。因为各个界别等通过选举提出推荐名单，促使政协委员天然要为自己所在界别的利益代言，否则就很可能被认为是“渎职”，下届就很可能难以继续担任政协委员。如果政协委员对所在界别利益突出强调，就会淡化公共利益和弱势群体等其他群体的利益。在目前农民、工人等社会草根阶层在政协中基本没有自己委员的情况下，必然会造成社会强势者的利益过度代表、社会弱势者的利益代表不足的弊端。对此，需要在对新委员培训中，强调政协委员不仅为自己及自己联系的社会群体代言，更要关心社会弱势群体的利益以及社会公共利益。从根本上说，与引进选举机制相配套的措施是完善政协界别设置，保证各社会阶层、各职业群体在人民政协中都有自己的界别设置或界别归属。