政府治理方式之变

赵　义

目前的诸多治理难题背后都有成熟的利益链条，这决定了传统手段已不足以解决这些难题。对于贯彻中央政府的改革意志和施政目标而言，破除这个链条是一个必要条件，但不是充分必要条件。

回顾2009年，在一揽子经济计划下，保增长的目标已经铁定实现。但摆在中央政府面前的治理难题却是一个不少，有些方面甚至仍处于恶化之中。廉洁水平继续下滑，民众的医疗、教育和住房的压力依旧，生产安全、食品安全仍存在问题，环境污染事故有增无减……更重要的，诸如此类的治理难题，不仅制造了大量政府与民众、企业与民众的矛盾，而且在社会心理层面上日益扭曲人们的价值观念，动摇社会的信任根基，以至于恐慌性流言也并不少见。

面对种种社会不稳定的表现，温和的学者们试图用追求利益这个定性来化解对于政治性后果的担忧，实际上也是善意提醒具体的官员要抛弃敌我、阶级斗争的思维。但这样的说辞显然是不够的。

的确，民众越来越关心更具体的问题，而不是大问题(所谓“忧国忧民”)，涉及的利益也越来越具体：我要有份工作，工资能不能高点，交通能不能顺畅一些，能否喝干净的水，呼吸新鲜的空气，拆迁补偿能不能更合理些……仔细考察，正是这些小问题、具体利益，解决起来却困难重重。第一个原因在于这些具体问题处于不断积累的过程中，一个问题没有解决好，另一个问题就又出来了，最后是日益叠加在一起。在发达国家，虽然也在某个领域或某个阶段出现重大问题(比如说旧的医疗体系走向了失败，某个阶段出现了经济危机)，但显然已经走过了治理难题无法解决，以至于累加的发展阶段。

第二个原因是单个民众的利益诉求很具体，但汇聚起来的不同阶层的利益就很大。有些诉求当然是全民族性质的，比如说环境友好。但上述这些利益诉求的背后多数都隐然有阶层的界限。人们以前用强势群体和弱势群体来划分，当然还是有效。在社会层面上，强势群体和传统的弱势群体的和解远未破题。只是，弱势群体既包括被强势群体用各种手段控制住“价格”(如劳动力、土地)的人们，也包括被强势群体用各种手段掏空“货币”的人们。

这些具体利益、具体问题的冲突、纠葛往往演变成官民之间的矛盾。对于转型国家而言，这是一个重大风险。因为转型国家的政府承担的使命繁重，推动社会信任，调和阶层矛盾，发展经济等等，并且要逐步把经济发展的动力还给社会。但官民矛盾的加深反而造成了政府在解决社会问题上的资源匮乏(比如公信力下降)，不得不更依赖经济发展来维持合法地位。这就与转型的初衷完全相悖了。

悖论

为什么治理难题日益累积，回旋余地日益狭窄?

联系到财政收入先忧后喜的保八目标的实现，2009年再次展现了北京大学公共管理学院李强教授近10年前提出的国家能力与国家权力悖论。不适度的提高财政汲取能力只能说明国家权力的过大和扩张，而现代国家能力主要体现在提供公共品的能力上。强悍的国家权力和低效的国家能力构成当代中国的一个突出悖论。

这种低效，主要表现在全国统一供给的公共产品严重缺乏上。在现实中，人们也看到，一个地方如果官员更重视教育、社保一些，情况会好些，投入力度就大些，换了个地方情况可能就不一样了。即使同一个地方，行政首长换了另外一个人。情况也可能不一样。在舆论监督、环境保护、依法行政、廉租房建设等等方面，也同样如此。北京大学光华管理学院副教授周黎安认为，传统政府治理依赖以经济增长为基础的锦标赛模式，以“官场竞争”带动地区经济竞争，在政府官员手中拥有巨大的行政权力和自由处置权的情况下，确实提供了一种具有中国特色的激励地方官员推动地方经济发展的治理方式。但这是一柄双刃剑。诸多属于在全国范围内需要统一供给的公共产品，大都是在属地基础上供给的，严重依赖于各地政府的财政能力和供给意愿，各地的供给水平差距很大。

事实上，中央政府很早也就提出了转变政府职能、建设公共服务型政府的目标，努力逐步削弱淡化政府、特别是各级地方政府管理、组织经济活动与社会生活的职能，力图使地方政府从一方父母转变为提供公共产品的权威机构。但主观愿望和实际生活相差甚远。

为什么?众所周知。中央政府对于地方官员的杀手锏有两个，一个是人事权，一个是财权。但从2009年的历程看，这两方面都面临着巨大难题。前者，中组部部长李源潮多次讲要解决干部管理失之于宽、失之于软的问题，切实解决干部处理难调整难。人事权的使用，有利于贯彻中央政府的改革意志才有意义。这两难，也从一个侧面说明中央政府的改革意志贯彻难。以前的改革历史中有句狠话：不换脑筋就换人。但在政府转型过程中，没有见到有人喊过。后者，事情更是很清楚，比如高房价背后有地方的土地财政，土地财政背后有财权、事权不配套，不配套背后有各级政府财政收入上的严重失衡。这方面问题的解决更是难。

必要条件

这种情况下，政府的转型就显得“遥遥无期”。但既得利益者们可不会等待。一方面，地方政府和企业的“GDP联盟”仍然牢固。现在上个项目，搞环保测评，还有社会稳定风险评估等等，相当于在联盟里掺点沙子。但即使相关部门不看地方脸色，也难以解决信息不对称、评估不准、强大的游说压力的问题。一个公民搞点维权，都会被随时指责破坏了地方经济发展，遑论政府内部。

而另一方面，尤其是在竞争不充分或存在要素垄断、政府可以寻租的领域里，相应的黑金利益链条成长起来。比如说山西煤炭重组一事，官煤黑金政治的链条浮出了水面。私人煤老板要求将贿赂成本纳入补偿范围。在黑金利益链条形成之后，腐败当然还得反，但问题是已经普遍腐败了，都形成了稳定市场，几百万给政府系统的子弟，帮你全部搞掂。矿难事故不频繁才是怪事。以前怎么查腐败案件，这个利益链条还在。张三不行，李四上来，几天也陷进去了。抓了张三，对有关部门是成绩，但问题照旧。

于是，晋煤模式登场。国有资本全盘接收，原有的刚性的利益链条休克。姑且不论其中的是非曲直(国退民进、私人资本的利益等)，从治理角度看，中央政府在人事、财权之外，是不是多了一个经济化的资本手段?国有资本介入后，治理效果会不会更好，尚无法判断。但使用资本手段直接、大规模颠覆了原有的利益链条或利益联盟则是无疑的。对于贯彻中央政府的改革意志和施政目标而言，破除这个利益链条是一个必要条件(虽非必要充分条件)，也就是说做到这一点未必就能实现最终的目标。但做不到这一点则肯定无法实现最终的目标。

高房价背后的利益联盟(其中包含一部分灰色成本)是一个十分相近的例子。纯从经济学上而言，增加总量供给、抑制投机性炒房是顺理成章的药方。但要把暴利给挤出来，破除利益联盟同样是个必要条件。假设央企真如“酒后驾驶”(不算经济账)般在一线大城市疯狂拿地，助不助推房价且不论，原有的利益链条肯定也要休克。

从目前来看，2009年的实践远不足以概括这种治理方式。这更像是一种转大圈的治理，绕一圈到达目的地，中间会发生什么难以定论(比如说央企本身日益是一个独立的利益主体，任何借助其达到自身目的的有关方面都不能不考虑道德风险问题)。毋宁说，这种经济手段只是暂时说明，目前的诸多治理难题背后都有已经成熟的利益链条，这决定了传统手段已不足以解决这些难题。对于这些利益链条，回避总不是办法。时间不等人，民怨、民愤不等人，政治家的抱负也不等人。

既然是必要条件，那么2009年的实践有没有说明其它的必要条件?无论是煤炭，还是房地产，背后都有资本的逐利。这是今天解决治理难题的一个非常不同的因素。运用经济手段破除利益同盟，在形式上一定是把其它资本给逼走了。它总要找去处。

资本喜欢追逐暴利是一回事，能够追逐暴利又是另外一回事。在2009年，关于节制资本的讨论很多。与其说是节制资本，不如说应该让资本有更良性的逐利通道。毕竟，用国有资本破除与公众利益相悖的利益链条只是手段，不是要毁灭创造财富的资本源泉。至于需要破除的利益同盟的另一主角——政府权力，不是没有答案，缺的只是行动而已。