论中国人的制度观

卢现祥

(中南财经政法大学 经济学院，湖北 武汉 430073)

一、引言

制度与制度观的关系是一个值得研究的问题。制度观的形成是一个长期的复杂过程，好的制度观可以提高制度的绩效。制度观实质是人们对制度、制度选择及尊重等的基本认识。思想观念在多大程度上起着制约或促进革命性或演化性的制度变迁的作用，取决于何种思想观念在特定决策阶段起着多大的作用。正如诺思指出的，行动者根据意识形态、规范和价值观理解其周围世界，进而影响对他们自己物质利益的界定，并最终影响制度变迁。制度观对于一国制度的形成和实施有较大的影响，制度观不仅影响一国制度的效率，也影响一国制度的公正。

制度观的重要性首先在于它会影响人们认知模式的形成。首先，过去传承下来的规则、信念与规范构成都反映了人们共有的认知模式，它们体现在人们的偏好与自我认识中；它们构成了有关预期行为、规范行为和社会认同行为的共有信念[1](P12)。其次，文化信念与组织(社会结构)在形成特定的制度要素、制度路径，从而实现经济增长这一历史过程中发挥着极其重要的作用[1](P221)。制度观很重要，但制度观是不易观察到的。涂尔干认识到了制度化信念的重要性，认为制度是“由集体规定的所有信念和行为”。但是，涂尔干并没有在集体可以形成什么信念上提出一些分析性的限定条件。信念是不能被直接观察到的[1](P88)。一种制度可以被界定由认知性、协调性、信息性和规范性社会要素构成，它们通过促成、引导和激励行为，共同产生了一个(社会)行为秩序[1](P108)。

在本文中我们重点探讨制度观与制度效率之间的关系。在诺思看来，人类社会的制度观是基本相同的，因此制度的约束都是有效的。经过对经济史长期的研究，诺思发现，长期来看，影响社会繁荣与否的，表面上是这个社会的制度矩阵(institutional matrix)；但更重要的其实是社会大众的“思维架构”(mental construct)。然而，如何影响社会大众的思维架构，诺思却没有进一步阐明。这种“思维架构”很大程度上就是人们的制度观。

若考虑到不同国家或民族的制度观，那么诺思关于制度效率分析的一个悖论就可以解释了。按照新古典经济学的理论逻辑，人类可以并且应该选择高效的制度。诺思早期也持这种观点。通过大量历史与现实的研究后，诺思改变了自己的观点，历史与现实中许多国家或地区实际上“选择”了低效的制度。为此，诺思和主流经济学家产生了较大的分歧，那就是关于一个社会经济是否可能在长期内停滞于“低收入陷阱”的问题。基于生存竞争总是迫使人们改进生存条件的逻辑，主流经济学否认长期停滞于“低收入陷阱”的可能性，经济的竞争会促进经济增长和收入水平提高。然而诺思引证了大量经济史的例子来说明确实存在“停滞经济”。诺思与主流经济学家不同，关键在于他相信，政治、文化和意识形态这类“非经济因素”在决定一个社会的经济是否会锁入陷阱时起了决定作用。制度重要，但并不是所有制度都是有效率的，制度是不完全的。

针对历史与现实中存在的大量社会制度无效率的现象，诺思提出了社会制度无效率的三个主要原因。第一，经济行为人可能没有创建这些制度所必需的信息和知识。第二，建立有效率的制度的成本可能极其昂贵。第三，国家的政治行为人在实施权利方面充当的角色：统治者可能与他们的国民存在利益上的冲突。前两条若放在较长的时间来看，就不重要了，第三条最重要。人类需要利用一系列的制度来约束人们之间的互动以便构造交易。但是，这并不意味着作为结果的制度是有效的。根据新古典经济学的理性选择理论，我们推论不出制度必然是有效率的。因为制度的选择和实施要比一般的交易复杂得多，本文在诺思分析的基础上，加进了制度观这个因素来解释制度的选择与绩效问题。本文的一个重要发现是，制度很重要，但是制度能否有效成为制约人们行为的准则在不同国家有较大的差异，而这种较大的差异很大程度上根源于制度观的不同。制度观在制度的形成及实施方面发挥着极为重要的作用。

二、中国人制度观的特点及其对制度的影响

制度分为正式约束、非正式约束及实施机制三个方面。对于这三者的关系诺思已经做了比较详细的分析，但是如果把诺思的理论用于分析中国的社会经济生活，我们就会发现，诺思的一些分析并不能完全适合中国。这是因为中国人的制度观与欧美国家民众的制度观有较大差别。需要特别指出的是，这里所说的中国人的制度观是指占社会主流地位的或较普遍存在的制度观，而不是指每个中国人的制度观；此外，这里主要是对中国人的制度观与欧美国家民众的制度观进行比较。

1.我们能引进正式规则，但当非正式规则与正式规则发生冲突的时候，我们不是改变我们的非正式规则去适应正式规则，而是用非正式规则替代正式规则。

我国改革开放的过程也是一个不断建立和完善正式约束的过程。这些正式约束(规则或制度)许多从国外引进，尤其是从欧美发达国家引进。但是根源于文化、历史传统的非正式约束的转变却是一个长期的缓慢过程。从约束机制的角度讲，这些年来我国的市场化主要体现在正式约束的规则上。为什么一些在市场经济国家行之有效的法规在我国会变形？缺乏与之相适应的非正式约束是一个重要原因。非正式约束是一个自然演变过程，包括相应的思想文化启蒙及法律文化和传统的积累、沉淀等。缺乏非正式约束使正式约束的实施成本大幅上升，并降低了正式约束的效率。

从制度的可移植性来看，一些正式约束尤其是那些具有国际惯例性质的正式规则是可以从一个国家移植到另一个国家的，如我国在市场化改革的过程中就移植了一些西方国家有关市场的规则，这就大大地降低了正式制度创新和变迁的成本。一些规则的移植给“输入国”带来了不少的好处(或收益)，但是与此相适应的非正式约束是难以从国外借鉴的。我们可以对正式约束进行“修正”(使其合乎国情)，但是这种修正有时导致正式约束的内在不一致性，从而大大地降低正式约束的有效性。正式约束与非正式约束之间是一种相互制约、相互促进的关系。一般来讲，很多正式约束是从非正式约束中产生的，但我国这些年的不少正式约束主要是从外国引进的。

为什么非正式约束难以从国外“引进”呢？非正式约束由于内在于传统和历史积淀，其可移植性就差得多。一种非正式规则尤其是意识形态能否被移植，其本身的性质规定了它不仅取决于所移植国家的技术变迁状况，而且更取决于后者的文化遗产对移植对象的相容程度。如果两者具有相容性，那么，正如W·拉坦所说，制度创新的引入，不管它是通过扩散过程，还是通过社会、经济与政治程序所进行的制度转化，它们都会进一步降低制度变迁的成本。正式约束只有在社会认可，即与非正式约束相容的情况下，才能发挥作用。进行制度变迁的国家总想尽快通过改变正式规则实现新旧体制的转轨，但这种正式规则的改变在一定时期内，可能与持续的非正式约束并不相容，即出现了“紧张”。这种紧张程度取决于改变了的正式规则与持续的(或传统的)非正式约束的偏离程度。

市场经济中正式规则的引进或部分趋同是全球化的必然结果。现在的问题是，这种正式规则与引进国的非正式规则会存在冲突、紧张和矛盾。这会导致两种基本选择，一是调整自己的非正式规则，从而与引进的正式规则相适应；二是在引进的正式规则与自己的非正式规则相冲突的情况下，用自己的非正式规则去改造引进的正式规则，甚至用自己的非正式规则(或潜规则)去取代正式规则，这就是为什么我们的一些规则会变形或变异的原因。面对正式规则与非正式规则的冲突、紧张和矛盾，不同国家或民族的不同选择或反应实质上是不同制度观的体现。正式规则与非正式规则(包括人们的观念和信念)具有内在的一致性。如格雷夫所说，在信息、知识和偏好既定的情况下，能够被制度化的社会规则只是那些每个人都发现去遵循是最有利的规则。在制度产生行为的情形中，制度化规则和相关的信念都与自我实施的行为相对应。最后，正因为如此，这些规则和信念可以由行为重复产生，而不是被行为拒绝[1](P89)。当非正式规则与正式规则不相适应时，人们就可能会拒绝正式规则。

为什么欧美的一些正式约束引进到中国会出现冲突或矛盾呢？这根源于我们的制度观存在较大的差异。我国的制度观根源于我国的文化与价值观。

一是从个人与团体的关系来看，根据梁漱溟的分析，中西文化的不同在于其社会构造的差异。中国社会构造的根基在家庭，西方社会的根基在个人，中国人缺乏集团生活而重家庭生活，借伦理而组织社会，消除了个人与团体的对立，因而被称为“伦理本位”的社会；西方人重集团生活而轻家庭生活，靠宗教(基督教)来统慑个人，凝聚社会，从而确定了个人的独立地位和自由权利，因而被称为“个人本位”的社会。不同的发展路径，决定了东西方人文性格和社会制度的重大差别。从文化的角度来讲，西方文化更有利于正式规则的建立。正式规则与非正式规则的冲突实质上是两种制度观的冲突。所以，我们在引进基于重视集团生活的正式规则时不免会产生冲突与矛盾。

二是从深层次看，中国的文化强调集体主义，而西方文化则强调个人主义。这也是我国从欧美国家引进正式制度并与我国非正式约束产生冲突的重要原因。集体主义的观念有利于建立非正式约束，而不利于正式约束的建立；个人主义的观念有利于正式约束的建立，而不利于非正式约束的建立。若这种分析结论成立，中国人的制度观“天生”就与西方的正式约束存在着冲突与矛盾。

格雷夫对这个问题从历史角度作了较深入的分析。在马格里布人之间，集体主义观念导致了集体主义社会的产生，使这种社会具有经济上自我实施的集体惩罚、横向代理关系的社会交流网络。在集体主义社会中，非正式的集体的经济惩罚是可置信的，因此能够诱使人们放弃不当行为。由于集体主义社会存在一个信息传播网络，所以集体惩罚的自我实施机制是可行的。在一个集体主义社会中，这种协调很可能是建立在非正式机制之上的，例如习俗和口头惯例。从格雷夫的分析可以看出，集体主义文化重视非正式约束，正式约束容易失效。

而在热那亚人之间，个人主义观念导致了个人主义社会的产生，使这种社会具有纵向整合的社会结构、相对低水平的交流沟通、没有经济上自我实施的集体惩罚等特征。在这种社会中，由于缺乏经济上自我实施的集体惩罚，因而非正式的经济执法的水平较低。此外，纵向整合的社会结构与低水平的信息交流阻碍了社会、道德机制的作用发挥。为了支持集体行动、促进信息交流，个人主义社会需要发展出正式的法律及政治执行组织[1](P215—216)。换言之，个人主义的文化观使人们产生了对正式约束的强烈需求。

按照格雷夫的分析，个人主义观念有利于产生正式规则及法治，而集体主义则更偏重于非正式规则。令人惊奇的是，马格里布人的制度与当代欠发达国家的制度十分相似，而热那亚人的制度与西方发达国家的制度十分相似，这说明了个人主义可能在长期内更有效率[1](P221)。这也是中国在建立和完善社会主义市场经济体制中一个值得探讨的深层次问题。

2．在制度、政策与权力并存的情况下，决定顺序的因素在不同国家是有差异的。一种是建立在宪政秩序基础上的法治化国家的内在决定，一种是基于权力基础上的人治决定。

在制度经济学的研究中，最有用的制度研究框架是由威廉姆森提出来的。第一层次是嵌入制度或者社会和文化的基础；第二层次是基本的制度环境，这个层级的制度包括基本的制度环境，威廉姆森称之为“博弈的正式规则”；第三层次的制度指的是治理机制；第四层次是指短期资源分配制度。威廉姆森关于制度演进的四个层次可以简单地归结为：第一个层次是非正规制度；第二个层次是正规制度,其中最重要的是通过政治、法律和科层机制来确定产权；第三个层次是执行和监管制度,其中最重要的是对合约关系的监督；第四个层次是自由市场经济制度；接下来的应该是政策及权力。在一个以宪政为基础的法治化国家，制度体系的顺序应该是：社会和文化(短期可忽略不计)→基本的制度环境→治理机制→资源分配制度→政策及权力。

国外关于制度与政策关系的研究，一般认为，制度比政策更有效率。为什么我国权力比政策重要？政策又比制度重要？其实，这也是一种制度观的体现。制度体系的顺序排列取决于制度观，而中国人的制度观又与我国关系经济、等级制及缺乏民主与法治这三者是密切相关的。这三大因素使制度、政策与权力在面临选择和排序的时候，往往会出现不利于制度的局面。

第一，在我国这个长期讲关系及关系型合约盛行的国家里，合约的转型是一个很艰难的问题。“合约的形式受市场范围的限制”：市场范围越小，关系型合约越重要，正式合约越不重要；反之则反是[2](P42)。从总的方面来判断，我国的交易方式主要是建立在关系经济的基础上的，而发达国家的交易方式主要是建立在契约经济基础之上的。这是研究中国契约问题要重点分析的约束条件。在关系经济中，交易双方所依赖的关系是他们专用的。为了保护这种专用性，交易双方都会尽量地把他们的关系信息隐蔽起来，不被竞争者所利用。否则他们的关系就不能稳定和长久，因此关系经济是封闭的。关系经济在市场化初期可能有其优势，但是随着市场化改革的深入，关系经济运行的成本会越来越高，以致于建立在信用经济基础之上的不可分割的交易很难进行。随着交易范围的扩大，私了的交易成本越来越高，而在建立在法律基础上的契约经济还未建立起来的情况下，市场效率将会大大地下降。情大于法，关系重于合约，不遵守契约，权力影响交易等都是关系经济的特点。

第二，中国市场经济最明显的特征就是市场等级化,特别是城乡二元多等级市场。一方面,我国的市场按行政级别进行分割,最明显的是条块市场。市场中的企业处于国家级、省部级、厅局级、县处级、市民级、乡镇级和农民级等不同的等级层次,它们在商品市场、劳动力市场、资本市场、金融市场、信息市场以及其他生产要素市场上处于不同的地位,享有不同的、差别极大的待遇。乡镇企业和农民企业处于最低级,因此发展受到多方面的限制与制约，同时由于户籍政策、就业政策等多方面限制,农民的创业受到多方面的制约,没有平等的就业和择业的自由。社会等级制度下的城乡差别、工业和农业发展的不平衡、向工业与城市倾斜的政策以及工农业产品交换的价格“剪刀差”一直在延续[3]。等级制的观念也大大地影响了中国人的制度观。中国不少带有等级制的制度之所以能名正言顺地存在和实施，就是这种等级制的制度观的体现。当前中国一方面是市场化，另一方面又是行政化。行政化的扩大意味着市场范围的缩小。

社会等级制度就是按照等级来控制、组合与使用社会资源的契约。社会等级制度严重阻碍了等级、阶层、单位与地区、城乡之间相对的自由流动,其中最突出的是户籍制度、资源配置与占用制度、发展机会的分配制度,这些制度使广大农民陷入结构性的机会不公平状态[4]。等级制度的一个前提是限制人们的自由流动，自由流动就会使等级制度难以持续存在。阿玛蒂亚·森认为,转型国家的经济市场化是部分释放对人与经济活动的束缚、限制，经济发展过程中最大的挑战之一就是取消在很多传统社会中存在的对劳动者的束缚和强制。对劳动自由的理解,不能只限于市场效率,人的自由才是更重要的角度。流动性可分为三个层次：一是生产要素市场的流动性,如资本、技术、劳动力、企业家的流动；二是价格、产品与服务市场的流动性,或者说国内外贸易的自由程度；三是制度、组织与协调机制的灵活性,即创业的自由度与退出的自由度。改革开放三十多年来，我国在第二层次方面有了较大的进步，但在第一层次和第三层次方面还是刚刚起步，离成熟市场经济国家的流动性还差得比较远。

第三，市场经济是建立在民主与法治基础上的。缺乏民主与法治，市场经济就有可能是一种“坏的”市场经济。在一定意义上讲，民主与法治决定了市场经济的性质。民主与法治的价值是多方面的，我们这里主要探讨民主与法治的经济价值。从理论上讲，与独裁制度不同，民主政治中没有任何人有权废除产权、取缔契约和攫取资产。正是基于这种性质，民主政体中的政治领袖无权镇压反对者，也无权废除财产和契约权利。其结果是，财产和契约权利依赖于民主政体本身是否能够得到延续，而与特定领袖的任期无关[5](P144)。从实证分析来看，从产权保护的角度对体制进行排序，持续的民主是最好的。最差的是持续期很短的民主体制，在这种情况下，独裁比民主的表现要好。长期持续的独裁处于中间位置，其表现好于持续较短的民主体制，但比持续的民主体制要差[5](P125—126)。理论分析和历史证据都证明了一个假设，即永续的民主有利于保护产权。民主制度的形成不仅有利于私人财产的保护，还有利于限制政府的权力。

法治实质上就是从制度上对国家权力的限制。洛克认为法治的真实含义就是对一切政体下的权力都有所限制。缺乏对国家的制约是发展中国家落后的重要根源之一。通过制度的方式来约束政府，是现代社会的创新。世界上没有完美的制度，但目前人类发明的最好的制度是法治。从历史上看，这是英国的制度创新，对全世界做出了重大贡献。从1215年的自由大宪章起，到1688年的光荣革命，在英国经过四百多年，中间有很多反复，最终法治的框架基本形成。所谓法治，就是经济人和政府都置身于法治的框架之下，都受到法律的约束。法律通过政府保护产权，实施合同，维护市场秩序，但同时法律也约束政府[6]。民主与法治有利于缩小收入分配差距。从当今世界一些国家的情况来看，那些实行宪政民主政治的国家，其居民的财富和社会收入分配，一般比一些集权专制国家要平均得多。

我国法治化程度还比较低。考夫曼等从37个不同来源的数据库中,选取了几百个指标进行综合分析,从而给出对各国治理状况,包括对法治水平的评分。这个法治评分度量了一国司法体系的效率、法庭的公平程度、法庭的判决以及契约的执行程度、产权的被保护程度等方面，其原始评分范围为-2.5～2.5。由表1可以看出，我国大部分年份的法治水平评分在-0.4左右。其中，我国2005年的法治水平评分在208个国家和地区中排名124位，居于下游水平。只有80多个国家和地区的法治水平比中国差，这些国家主要集中在撒哈拉以南的非洲、拉丁美洲和南亚，而同为发展中国家的印度的评分为0.09，排名93位[7]。

表1 中国1996～2005年法治水平的评分

在我国市场化改革过程中，法治化是我国市场经济制度的基础。产权明晰是市场经济有效运行的前提，而法治化则是市场有效运行的制度保障。我国在法律通过政府保护产权、实施合同、维护市场秩序等方面已经取得了较大进展，但在法律约束政府方面尚存在以下问题：第一，我国的官本位现象还比较严重，法律对政府的约束是软的。第二，民主与法治化往往是互动的，我国民主进程的相对滞后也制约了我国法治化进程。深化我国市场化改革必须要加快社会主义民主与法治的进程。第三，人们还没有充分认识到民主与法治在社会主义市场经济体制构建中的地位和作用，这是我国市场化改革中亟待解决的观念问题。我们现在不缺乏民主与法治化的物质条件，而是人们的观念还停留在人治的基础上。

制度设计过程实际上是不同利益集团博弈的过程。制度设计常常更多地牵涉到利益派别间的谈判和讨价还价，牵涉到制度的功能发挥。个人既可以在既定的制度框架内专心于生产，也可以从规则制定者、立法者和政府机构那里争取法律或规则的有利变动，以实现个人财富最大化，具体的途径取决于改变权利结构的相对成本。当成本较低时，有影响力的利益集团会影响制定一些使社会的生产能力部分实现的经济制度。为什么我们不能选择最有益于社会财富最大化的制度安排？这与利益集团的存在及其对制度安排的影响是分不开的。

上述三个因素(关系经济、等级制、缺乏民主与法治)是影响中国人制度观的重要因素。有些因素(如关系经济)会淡化人们对制度的敬重，有些因素(如等级制、缺乏民主与法治)可以使权力凌驾于制度之上。

3．在我国正式规则之外还衍生出潜规则，潜规则实际上是有权力的人对正式规则做出有利于自己的修正或背离。

为什么中国在有正式规则的情况下潜规则仍然盛行？潜规则盛行对中国制度建设有什么负面影响？为什么潜规则可以取代正式规则？这可能与我们前面的分析有关。潜规则更多地与特权、寻租等有关。社会经济中的更多好处可以通过潜规则转化为少数人的好处，潜规则是一种特权的体现。潜规则意味着正式规则的失灵。

对潜规则的认识一般包含以下几个方面：一是认为潜规则是人们私下认可的行为约束，是没有成文却有着实际约束力的制约；二是认为潜规则是背离了正义观念及其引申的正义制度的，对主流意识形态和正义制度有所违背的约束；三是认为潜规则可以使得行为主体在交易过程中降低交易成本，减少交易冲突，带来利益的最大化。因此有人将潜规则概括为：“表面说一套，背后做一套，而且暗中还有不可告人的交易。”不论怎么概括，潜规则都是不同于社会主流意识所认可、统治阶级所主张的规则。

有的学者指出：所有规则的设立，说到底都遵循一条根本的规则，那就是暴力最强者说了算[8](P239)。黄光国在论述中国人的面子问题时认为，权力的存在是中国社会潜规则运行的根本保证。权力是社会交往过程中，一方以社会道德的说服或群体的压力加诸另一方，使其改变态度、动机或行为而表现出顺从的力量[9](P4)。他引用国外心理学的研究结果论证，个人以权力影响他人的过程，基本上也是一种“社会交易”的过程，很多时候潜规则就是这样表现出来的。每个社会都不同程度存在潜规则，但在我国潜规则太多、太泛，而且影响太深。

潜规则有两大特点：

一是潜规则是对正式规则的一种偏离。潜规则实际上是有权力的人对正式规则做出有利于自己的修正或背离。从理论上讲，在一个权力受到限制，民主与法治健全的国家潜规则是难以存在的。如前所述，有人认为权力的存在是中国社会潜规则运行的根本保证。但欧美国家也有权力存在，问题在于，他们的权力是受到限制的。而在我国，权力与规则是可以较量的，有人可以凌驾于规则之上，可以修改甚至背离规则来从事各种交易，这就是潜规则产生的根源。

二是潜规则实际上是一种寻租的规则。寻租是这样一种活动：你试图从社会中得到一些特殊的好处，这种好处对你有利，但实际上会伤害他人。许多东方问题专家认为，尽管中国和印度都是非常发达的文明古国，但是造成中国和印度非常贫困的根本原因是寻租的支配地位，他们人口中比较有进取心的人士和精英都把寻租作为经济活动的主要形式[10](P153)。寻租实际上是从经济上分析了潜规则产生的原因。寻利可以最大化，寻租也可以最大化。寻租是对特权的一种寻找，这种特权是非生产性利润。有效的产权安排会导致寻利的竞争市场和社会环境，而无效的产权安排或产权失灵会导致寻租的社会。特权是对稀缺资源的一种分配，是在政治市场上进行的，产权是对稀缺资源产权的界定，是在经济市场上进行的。经济主体对产权的追求是对排他性权力的一种追求，可以解决公共资源使用中的搭便车、机会主义行为倾向等问题，因而具有激励与约束的功能。经济主体对租金(或特权)的追求也是对排他性权力的一种追求，但这种排他性权力追求与产权排他性权力追求有性质上的差别，张五常则对这些规则进行了一般性的分类。他认为，约束人们行为的规则一般可以分为三类：一是以规制来限制财产的使用；二是以“人”本身为界定权利的单位或以等级来分配权利；三是以资源或物质本身作为界定权利的单位。而物质或资源的衡量标准又是以市场价格机制为基础的，因为只有以市场价格决定竞争的胜负才是经济上最少浪费或租值消散最小的规则。经济主体对租金的追求就是对一、二类规则的使用，而对产权的追求则是在第三种规则下进行的，即以资源或物质本身作为界定权利的单位。在这三类规则中，第一类规则大大地限制了财产或资源的使用效率，第二类规则是不公平的，更重要的是一、二类规则是无法客观衡量的，并且必然导致市场配置资源的扭曲。用什么来分配权利，这是产权理论和寻租理论要共同探讨的问题，一、二类规则是与寻租理论联系在一起的，而第三类规则则是与产权理论联系在一起的。从深层次看，中国社会中寻租现象的产生和持续存在与我国缺乏有效的产权制度是有内在联系的。

4．我国并不缺乏制度创新和制度创新的能力，而是缺乏一种实施制度的环境和条件，实施机制方面存在软政权现象。

在我国转型时期，有制度不实施的现象比较多。为什么有制度不实施？我国并不是缺乏制度创新和制度创新的能力，而是缺乏一种实施制度的环境和条件，更重要的是人们在观念上不是遵守制度而是利用制度。我国制度创新的关键是建立有效的实施机制。改革开放以来，我国建立的与市场经济相关的法规、规则并不少，但是不执行、制度形同虚设的现象比较严重，存在着有令不行、有禁不止的现象。这种现象被诺贝尔经济学奖获得者缪尔达尔称为“软政权”现象。“软政权”的基本含义是：即使制定了法律和制度，它们也不被遵守，不易实施。在“软政权”中，制度、法律、规范、指令、条例等都是一种软约束，都可以讨价还价，即可以执行也可以不执行，有好处时可以执行，没有好处时可以不执行，有关系时可以执行，没有关系时可以不执行。这里通行的是“权钱交易”的原则。在市场经济国家，法律是最高权威。但是，在我国转型时期，领导批示比红头文件有效，红头文件又比法律有效。这并不表明我们的领导想签字，而是因为我国不少法律、制度没有领导批示就难以实施。

我国缺乏有效的制度实施机制。制度不能有效实施的原因主要有：(1)制度设计不合理或者实施的成本太高；(2)制度的实施会影响一些人的利益，因此，这些人会拼命阻挠这个制度的实施；(3)一些政府官员总想凌驾于制度之上，中国人善于搞通融、搞关系，大家都希望制度对自己没有约束力，人们不是把精力用在增加财富的生产活动中，而是去寻租。人们不是追求如何平等地实现规则，而是想方设法寻求对自己有利的规则。可以讲，这是我国建立市场经济有效制度的最大障碍。不敬畏制度就会想办法软化制度。

我国软政权现象还根源于法治的缺失。按照诺思的分析，国家作为第三种当事人，能通过建立非人格化的立法和执法机构来降低交易费用。既然法律的发展是一种公共产品，它就能随之带来具有重要意义的规模经济。既然交换的基本规则已经确立，那么，只要存在法律机构，谈判和行使的费用会不断减少[11](P39)。在一国制度体系中，法律制度起着重要的作用。国家作为第三方实施机制的有效性和权威性主要源于其法律制度及其法律的威慑作用。如果法律没有权威或在一个非法治的环境中，那么各种机会主义行为和违约行为会大大地增加，从而增加经济活动的交易费用。在人类的经济活动中，尽管大量的交易及其纠纷是通过“私了”(交易双方甚至非国家的第三方仲裁者)解决的，但是如果没有法律作为后盾，一些“私了”就不会进行。因为在法律没有权威或执法成本很高的情况下，在交易中处于“不利”的一方就会选择违约。法治既可以有效地保护产权，同时又可以大大地降低契约的实施成本。制度的效率不在于其设计的效率，而在于实施的效率。

有效实施机制的建立是由许多因素决定的，如应该注意制度的可行性、可操作性及运行的成本；应该尽量减少制度实施人的可改变余地；保障制度的权威性和严肃性；提高违约成本；个人或领导不能凌驾于制度之上。规则的权威性是一个国家市场经济制度建立的基本标志。人治与法治国家的基本差别就在于规则的权威性。如果有人能凭权力修改规则甚至不执行规则，这肯定是一种人治。市场机制确实有提高效率的功能，但是市场经济又有许多局限性(如市场失灵)，如果我们不能通过有效的制度改善市场结果，那么市场带来的将是无序。

在中国建立与市场经济相适应的制度(尤其是正式约束)并不难，难在制度的实施。中国人的权利观(等级的权力观，而不是西方人的权力相互制约观)、人情观(而不是契约观)往往使一些制度软化，甚至形同虚设。中国人在实施制度(包括政策)时还喜欢讲灵活性、例外(实质上是特权)等等。能否在制度面前人人平等是我们的制度能否有效实施的基本条件。若要在我国实施有效的制度，如果政府官员的权力没有受到制约，并且他们手中的权力很大，那么制度的选择、制度的实施就会大打折扣。所以，无论从哪个方面来分析，中国人的制度观中都深深烙上了权力的印迹。这是中国经济体制和政治体制改革中必须要解决的一个深层次问题。

三、结论与思考

中国人的制度观明显不同于欧美国家民众的制度观。中国人制度观的形成有深层次的历史原因，从我们的分析可以看出，权力过大、权力没有受到限制、政府主导经济发展、关系经济、等级制等对中国人制度观的形成有着重要的影响。非正式约束对正式约束的替代，权力可以凌驾于制度之上，正式规则之外的潜规则及制度实施中的软政权现象，其共同的根源来自于权力没有受到制约。

为什么中国人的制度观不同于西方人的制度观？对此，我们还需要进一步探讨。格雷夫的个人主义观和集体主义观与制度的关系或许对我们的分析有一些启发。按照格雷夫的逻辑，个人主义更有利于正式规则的产生及实施，而集体主义则不利于正式规则的产生与实施；个人主义观有利于对权力形成制约，而集体主义观则不利于对权力形成制约。这些分析的结论尚需进一步检验。

在我国市场化改革过程中，制度很重要已形成了共识。但是制度如何形成、制度如何影响人的行为进而影响经济绩效等问题在我国还需要作进一步的研究。本文着重强调制度观在我国制度形成和制度效率方面的作用。研究中国人的制度观对于完善我国制度建设，以制度治国具有重大的意义。改革开放以来，我们逐步推进市场化改革中的制度变迁和制度创新。我们在制度建设，尤其在规则的制定方面取得了较大的进展。但是忽视对中国人制度观的研究也给我们带来了一些问题，我们重视了“制度矩阵”，但忽视了中国人的“思维架构”。我们用中国人的制度观去引进、吸收欧美国家的正式规则时，不可避免地产生了冲突与矛盾。中国人的制度观与欧美国家民众的制度观有较大的差异，这也是我们在建立具有中国特色的制度体系方面需要考虑的一个重要因素。

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