辽宁沿海经济带土地供给政策措施建议

王焯

摘要：随着中国经济发展格局新一轮沿海化趋势的不断增强，以及对从更高层面参与区域经济合作认识的不断提升，2005年以来辽宁省抓住东北振兴和东部地区率先发展的双重机遇，积极实施以“五点一线”为主要表征的沿海经济带发展(国土开发)战略，旨在通过当前及今后一段时间的开发建设，努力将辽宁沿海地区建设成为国家新型沿海产业聚集带，并依托现代技术、现代管理，构建现代机制、现代生态、改革创新的先行区，东北亚国际航运中心和国际物流中心，现代装备制造业中心之一。辽宁沿海土地资源有力支撑了这一战略的顺利实施，但在此过程中也暴露出一些不容忽视的问题和隐患。我们需要在科学发展观的指导下，通过创新和改善土地管理来保障科学发展的用地需求，努力探索资源节约型和环境友好型的土地利用新模式，从而促进区域既定开发战略目标的实现。

关键词：沿海经济带；土地；利用问题；供给政策

一、先进区域或城市土地供给政策的经验借鉴

1.天津市滨海新区土地改革政策

多年来，天津市市委、市政府高度重视土地规划和管理，抓经济发展同时，注意合理用地，搞城市建设兼顾耕地保护，提出了一系列保护和利用土地的方针、政策和措施，有力地促进了国民经济持续、快速、健康发展。

在完善土地收益基金专项管理制度方面，天津市提出在统一规划的前提下，建立滨海新区统一的地价体系，健全统一的土地出让金管理办法，合理确定集体建设用地流转的土地收益分配比例，改革土地收益分配使用管理制度。

与此对应，天津还在完善土地储备制度和市场调控机制方面，提出将完善土地储备制度，规范土地储备行为，建立滨海新区统一的土地储备机制，探索委托整理、发行土地债券等方式引入社会基金，解决土地收购储备资金来源。并在已形成的滨海新区城乡统一土地交易平台，实行土地供应计划调控和集中交易，增强政府对滨海新区土地市场调控能力。

2.珠海市土地总体开发策略

(1)贯彻“控制总量，盘活存量，集约开发，保护资源”的原则。

全面清理现状城市建设用地，控制土地供给总量，调整供给结构。整合已供给的建设用地。

(2)整理全市已出让或划拨的闲置土地，对长期闲置或开发不足的用地坚决依法收回。无法收回的土地分清使用性质与开发时序，进行空间功能置换和合理开发时序安排，促进其开发利用。

(3)严格控制中心城区商用土地的供给，整理闲置用地和未开工的城中村改造项目，提高中心城区公共服务设施、公共绿地、市政基础设施等公益性用地的供给比例，加快南湾城区生活居住社区建设。

(4)严格控制土地供给的多渠道和土地的多头管理，理顺机制，严格执行土地储备及商业土地招标拍卖挂牌出让制度，继续发扬“统一规划、统一征地、统一管理、统一开发、统一出让”的五统一传统，建立政府土地供给高度垄断的机制。

二、辽宁省沿海经济带土地供给政策与措施

1.创新土地管理体制，保障科学发展用地

辽宁沿海经济带开发是国家经济发展的主要组成部分，因此，它的发展不仅要立足辽宁，放眼东北，更要全国及东北亚，并有助于从更高层面参与国际区域经济合作。为此要从各方面加强配套政策体系的建立健全。

(1)对重点行业的用地在厉行节约集约前提要予以重视。

辽宁省是我国重要的装备制造业基地，也是我国重要的重工业基地。辽宁省先发展的一些产业如重型装备制造业也是对过去历史的承继和传统优势的发挥，并在我国当前的工业化进程中扮演着不可或缺的重要位置。但是这些重型产业的发展需要占用大量的土地，因此在进行建设用地指标分配时应当给予重视。

(2)坚持规划目标原则性，提高计划管理的灵活性。

要坚持规划目标原则性。对于规划目标特别是诸如耕地保有量、基本农田保护面积等约束性指标，必须确保其“刚性”程度，以维护土地利用总体规划的权威。但在具体实施过程中要提高计划管理的灵活性，对于年度用地计划则可以进行灵活管理和大胆尝试。

2.坚持土地的统筹规划和严格管控

随着经济社会发展对国土资源需求的持续上升，土地供需矛盾将日益尖锐，资源压力将越来越大。因此我们必须坚持以科学发展观为指导，统筹好保障发展与保护资源的关系。

(1)加强规划管控作用

加强土地政策与财政、货币、产业等政策的协调，在土地供应总量、结构、布局、时序等方面积极参与调控。严格落实土地利用总体规划。加强土地利用总体规划的统筹和管控作用。

(2)实行最严格的耕地保护制度

健全和落实严格规范的农村土地管理制度，严格按照规划实施土地用途管制，确保农地农用，农地“农民”用。逐步划定基本农田，严格落实耕地保护责任制，落实好耕地保护基金制度，充分调动农民保护耕地的积极性和主动性。

(3)实行最严格的节约用地制度

土地开发利用要综合考虑地下、地表和地上，开辟土地利用的新空间。要积极盘活存量用地，鼓励开发利用废弃地和未利用地。对项目用地预审严格把关，严格执行供地目录，界定用地规模，对项目建设过程严格监督，加强对项目投产后的监督管理。

3.推行节约集约用地，提高土地利用效率

当前，粗放用地行为偶有露头，耕地保护形势愈益严峻，针对这种现象，辽宁沿海经济带的土地利用应厉行节约集约原则，要努力探索资源供需矛盾日益增大趋势下的区域经济发展新模式，而不能走部分开发区以过度消耗土地资源来换取经济较快增长的老路。

(1)合理做好建设用地时间安排和空间布局。辽宁沿海经济带开发应是一项长期的系统工程，各类园区建设从起步到成熟也需历时15-20年，这就要求这一地区的土地利用总体规划要合理安排建设用地时序。

(2)科学制定并严格遵守各类建设用地标准。园区一定要合理制定引进产业的用地标准，并严守土地准入门槛、牢把项目入区关，坚决杜绝在项目引进上犯饥不择食的通病。对于基础设施的建设也应“有序、适度”的原则，要在综合统筹的前提下制定并遵守一定的用地标准，避免在沿海经济带内出现过度超前建设和盲目重复建设的现象。

4.落实共同责任机制，促进相关政策联动

在辽宁沿海经济带开发战略的实施过程中，国土部门既要通过合理的用地安排来保障这一地区科学发展的用地需求，也要在相关部门或单位的配合下加强土地利用管理。不仅如此，国土部门还要主动加强土地政策和产业、环保、财税、金融等相关政策的协调配合，促进辽宁沿海经济带产业结构的调整升级和产业布局的优化合理。

(1)落实耕地保护和节约集约用地共同责任。地方政府和园区管委会主要负责人要对管辖区域内的土地管理和耕地保护负总责，在经济发展方面指标、保护耕地和节约集约用地等方面内容的指标对他们评价考核。

(2)政策联动促进产业结构升级和布局优化。土地政策要与其他政策加强协调和配合，如利用土地、环保等倒逼机制促进发展程度较高的城市或园区在引进项目时倾向于高新技术和高附加值的高端产业，尽量避免与其他城市或园区盲目争抢项目

的现象，这样在促进自身产业结构调整升级的同时，也促进了区域产业布局的整体优化。

5.统筹土地利用，促进区域协调发展

(1)要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地现象。建立规范成熟的国土资源市场，关键在于建立一个统一、竞争、开放、有序的土地市场。

(2)在国家实行从紧土地政策情况下，应努力挖掘存量土地的潜力，鼓励土地的集约利用，对利用原有建设用地新办建设项目的进行奖励。同时要及时制订和实施“工业项目建设用地控制指标”，通过制定指标，促进工业土地集约利用，实现社会经济的可持续发展。此外，应进一步加强村级征地补偿费的监督管理，切实发挥“村账镇代理”的作用。

辽宁沿海经济带区位优势十分明显，石化、装备制造、钢铁等重化工业在全国具有较强的竞争优势，作为辽宁沿海经济带发展的主导产业，应尽快通过产业整合，实现区域整体经济利益的最大化，同时实现各地区经济利益的最大化。产业整合的核心是根据各城市的比较优势，深化区域内的产业分工，形成优势互补、资源共享、既合作又竞争的有效率的区域分工合作体系。这一分工合作体系不仅要充分考虑区域内的分工，且还要考虑其与东北腹地和环渤海其他地区的分工。

6.加强土地整治，改善生态环境质量，建设生态文明

由于在国内外大量存在因重化工业发展导致生态环境出现问题，辽宁沿海经济带开发战略的实施也使得人们担心这一地区会导致环境污染和生态破坏。因此，辽宁沿海经济带要大力加强生态环境保护和建设，要努力把这一地带建设成为环保产业带和生态城市带。就土地利用而言，要在积极防治土地污染的同时，倡导科学和有节制的土地开发行为。

(1)减少土地污染源，践行循环经济理念。目前，在环境保护方面，辽宁沿海经济带给予了较多关注和投入，不仅建设项目的环境影响评价得到了较为广泛地开展，战略环评也在一定程度上得以展开。

(2)有节制开发确保生态调节功能发挥。在不破坏或尽量减少对当地土地生态系统造成不可逆负面影响的前提下，加强对岸线资源和海域、滩涂的开发利用是可行的。

7.强化节约集约用地的考核评价，建立科学合理的评价考核制度

(1)创新土地管理体制，保障科学发展用地。厉行节约集约前提下的用地指标适当倾斜；规划目标原则性和计划管理灵活性的结合；促进形成区域城乡土地利用协调统筹机制。

(2)坚持土地的统筹规划和严格管控。从严控制建设用地总规模特别是城乡建设用地规模；合理确定城镇工矿建设用地规模；搞好与各类专业规划的衔接。

(3)推行节约集约用地，提升总体开发水平，严格执行土地使用标准。

(4)落实共同责任机制，促进相关政策联动。落实耕地保护和节约集约用地共同责任；政策联动促进产业结构升级和布局优化。

(5)进一步发挥市场配置资源的基础性作用。深入推进土地有偿使用制度改革；推进工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度；进一步规范土地出让行为。

(6)严格落实土地市场动态监测、监管制度。

(7)强化节约集约用地的考核评价，建立科学合理的评价考核制度。

参考文献：

[1]曲福田：江苏土地集约利用研究，社会科学文献出版社，2008

[2]刘新卫：辽宁沿海经济带发展战略中的土地利用问题与对策国土资源，2009

[3]吕靖：辽宁沿海经济带发展对策研究，http：//www.sdadmu.com/index.php?q＝node/207

[4]邬冰：辽宁沿海经济带城市化发展对策研究[J]，辽宁师范大学学报(社会科学版)，2008，(5)

[5]辽宁统计局，辽宁统计年鉴[z]，北京：中国统计出版社，2005-2009

[6]新浪财经，天津六大措施推进滨海新区土地改革，http：//finance.sina.com.cn/stock/t/20070301/06131256693，shtml

[7]珠海市住房和城乡规划建设信息网，珠海市近期建设规划