“县官”集训背后的政改思考

王全宝

“郡县治则天下安”。专家们认为，新一轮密集轮训“县官”的背后，也许蕴含着县政改革的深意，要变以往的“向上负责”为“向下负责”。

三月的北京已见新绿。毗邻颐和园的中央党校迎来了300余位天南地北的新客人。“王书记”“李书记”……东北话、贵州话等地方口音此起彼伏于这个临时组建的集体。这300多位县委书记从全国各地聚集而来，经过暂短的轮训后，他们又将重返中国基层政权所在地。

王晓桦仍然眷恋在中央党校集训的短暂时光，“十几个人一组，一起讨论工作中遇到的问题，大家都放得开，没有竞争，只有智慧的火花”。

任职河北省大名县县委书记达7年之久的王晓桦曾经多次进京轮训，或在中央党校，或在国家行政学院，而每次参加培训的主题也不一样，有的是关于新农村建设，有的是维稳。

“县官”非同一般

2008年8月11日，中组部下发《关于2008－2012年大规模培训干部工作的实施意见》。2008年10月，新的《中国共产党党校工作条例》正式出台，其中最引人关注的是将县委书记纳为中央党校轮训对象，学员在党校的考核情况将作为干部任职、晋升的重要依据之一。

随后在11月10日至26日，2000多名县委书记陆续走进中央党校、国家行政学院、浦东干部学院、延安干部学院、井冈山干部学院，7天的学习内容就是贯彻党的十七届三中全会精神。

2009年掀起了“县官”进京轮训的高潮。2月，全国3000余名基层检察院检察长在北京国家检察官学院接受轮训，2月18日至5月30日，公安部把全国3080名县级公安局长分批集中到北京进行专题培训，5月8日至6月10日，全国2000名县纪委书记分别在中央党校、国家行政学院，中央纪委监察部北戴河、北京、杭州培训中心，分三期参加全国县纪委书记培训班，9月1日至2010年9月，中国开展了最大规模的法院院长在京培训。

在加强对“县官”轮训的同时，中央也试图从经济和行政角度加大基层政权改革的力度。

2009年初，中共中央1号文件提出推进省直接管理县(市)财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点，探索省直接管理县(市)的体制。

4月12日，中央办公厅下发《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》(以下简称《规定》)明确了县委书记的选拔任用，应按程序报经省级党委常委会议审议。

这是建国以来第一部专门关于县委书记的中央文件，其将县委书记选拔任用的重视程度超过以往。

5月18日，中共中央组织部部长李源潮在贯彻落实《规定》的讲话中强调，“对县委书记的要求和管理，不能按一般的处级干部来对待”。

两个月后，财政部公布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，要求“省直管县”财政改革将在2012年底前在中国大部分地区推行。

专家认为，如此制度化，高规格的集中培训以及对县级政权前所未有的重视。传递出一个强烈信号：改革发展进入关键阶段的中国更加重视基层治理。

近年来多发的群体事件，让中央党校党建部教授蔡霞惊呼，“基层政权陷入严重的合法性危机”。蔡霞在接受《中国新闻周刊》采访时表示，“郡县治则天下安”，中国社会大多数群体事件发生在县乡两级，县级政权处置此类事件的能力，关乎整个国家和社会的稳定。

长期关注基层改革的民革中央调研部蔡永飞博士分析认为，农业税取消后，原乡镇政府的“主要工作”已经消失，与农民的直接冲突也相应减少，基层矛盾转移至县一级。

国家行政学院科研部主任许耀桐说，由于目前县级政务官员事实上没有经过民主选举，权力不是来源于人民，“权力来源错位，缺乏制约监督，导致基层矛盾频发”。

让“县官”向下负责

蔡霞表示，无论是中央政府主推“省委任命县委书记”的人事体制改革还是“省管县”的财政体制改革，这些措施只是从行政角度进行推动，只是县政改革的一个方面。

轮训、激励、监督手段难以从根本上改变基层矛盾增多、政令不畅等问题，县政改革已达临界点。近期，更有专家学者通过各种渠道呼吁进行县政改革。

在2010年第1期《东南学术》杂志上，刊载了几篇关于县政改革的文章。许耀桐以《尽快开展县级政治体制改革》为题撰文指出县政改革势在必行。

许耀桐说，过去侧重村一级的改革，像村民自治委员会的选举，尽管很有成效，但有局限，“毕竟这是中国最微观的层面，很多改革不具有典型性，搞得再好，没有实质性的作用。我认为以县级为主体来进行改革是比较合适的，对上可以延伸到地市，向下可以打通乡镇和村庄，具有标本意义。”

蔡霞也写了一篇文章，专论县域问题：县委书记培训已搞了10年，问题依旧，而且越来越突出。从解决社会矛盾着手，也必须将县政改革作为切入点来启动整个政权体系的改革。这是“郡县治则天下安”的引申意思。

蔡霞认为，从中央到乡镇这五级政权，除了乡镇政权有一定的不完整性外，县到中央四个层级，政权设置基本大同小异。县级政权除了没有外交、军事部门外，中央政权有的县级政权大致都有，只不过政权级别逐级提升、政府规模逐级增加、管辖地域范围逐级扩大而已。

蔡霞更是呼吁，“仅仅靠政策调整、靠行政改革来化解政治危机，实际上是力所不逮。”

对此，中国社会科学院农村发展研究所研究员于建嵘亦有同感，“县官”轮训不能解决县域矛盾，解决问题需要改革目前的县政体制。

上世纪80年代开始，中央推行干部任免制度改革，改成下管一级。基层官员只需对上一级领导负责，不需要对中央政府负责。

于建嵘认为，只对上负责的领导体制值得商榷，“县官”天天想着怎么去跑官。现在关键是要建立对下负责的领导体制，“老百姓通过选票选县官，让老百姓监督制约县官”。