社保基金监管存在的问题

李 鲲

摘要:在我国努力创建建设社会主义和谐社会的大背景之下,社保基金问题不仅影响到社会保障制度自身的健康发展,也直接影响经济的发展和社会的稳定。然而在我国许多地方却发生社保基金被违规挪用、侵占甚至贪污的现象,这不得不让人开始正视社保基金的监管问题。

Abstract:Since our country is working to create a harmonious socialist society, the social security fund problem is significant because it not only influences the healthy development of the social security system, but also impacts on economic development and social stability directly. However, many things happened like stealing the social fund, encroachment and corruption, we have to should pay more attention to the supervision of the social security fund.

关键词:社保基金;监管;困境

Key words:social fund;supervision;difficulty

中图分类号:D912.29文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)04-0017-01

1 我国社保基金监管存在的主要问题

1.1 社保基金的构成容易引发监管漏洞。目前,我国“社保基金”包括以下四个部分:其一,全国社会保障基金。它是通过国有股减持、财政拨款等方式筹集资金而建立的。2000年全国社会保障基金理事会成立后,这部分资金由全国社会保障基金理事会直接运作,也可以由其委托投资,即通过投资管理人运作,并对投资渠道和投资比例做出明确规定。其二,省级统筹基金。它是从1993年社会保障制度改革后行业统筹向地方统筹转变中城镇企业缴纳保险费的集中。其三,个人账户基金。它也是1993年社会保障制度改革后主要由职工个人缴费而积累起来的。这部分资金实行完全积累制,主要用于职工本人退休后使用。这部分资金的管理模式与第二部分资金相同,即由省级社保机构管理,投资渠道限定在银行存款和国债上。最后,企业补充养老保险基金。它也是从1993年后由各企业依据自愿原则在基本保险费外为职工缴纳的保险费的积累。这部分资金实行完全积累制,从2004年5月1日起,这部分资金实行个人账户方式管理,投资渠道也已经放开。

1.2 社会保障立法薄弱。一方面,社会保障立法不健全。国家立法滞后,地方立法分散,统一的社会保障制度被分割。社会保险法1994年就列入立法计划,但是目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度,社会保险费用的征缴、支付、经营、统筹管理也不规范;社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺。在城镇方面,《社会保险费征缴暂行条例》、《企业职工养老保险基金管理规定》、《社会保险基金财务制度》、《社会保险费征缴监督检查办法》等等,法律等级不高,效力有限。

另一方面,社会保障的法律实施机制薄弱。合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制、有力的监督机制都不够健全。社会保障管理机构和监督机构没有严格划分开来,缺乏对欠缴社会保障费的行为、拖欠离退休人员和失业人员保险金行为的法律制裁措施,对非法挪用、挤占保险金的违法甚至是犯罪行为得不到及时地惩处,社保基金的运营处于不安全状态。

1.3 统一的监管体制长期缺乏。当前,我国社保基金管理体系呈现多元化、分散化的特征,各部门自设机构、多头管理。有人形象称其为“多驾马车”。我国社会保障的管理格局为:劳动部门负责城镇职工的养老、失业、工伤、生育、医疗、死亡等政策的制定和基金的管理;人事部门负责机关事业单位工作人员的部分社会保险政策的制定;卫生部门负责机关事业单位的公费医疗保险;民政部门负责农村养老保险和社会救济、社会优抚;各级工会尤其是基层工会,承担了相当一部分职工福利的事务性管理工作和服务工作。

1.4 社保基金保值增值压力大,但投资风险更大。一方面,社保基金增值渠道有限。全国社会保障基金除部分投资于股票和债券二级市场外,基本养老保险基金和企业的资产基本是投资于收益较低的国债、存款,基金运作回报率低微。如2003年全国社保基金投资收益为34.07亿,如果按成本计价法计算,收益率为2.7%,而同期的居民消费价格指数则同比上升3.2%。全国社会保障基金理事会理事长项怀诚曾经表示,即使每年的收益率能够达到5%,2亿万元的基金,一年至少有1000亿元收益,仍然不足以补充4亿人口养老费用。

另一方面,社保基金盲目投资,造成社会保险结余资金的大量损失和浪费的现象却时有发生。由于社保基金置于地方政府的分散管理之下,再加上没有严格的基金投资法律规范和约束,就难以避免社会保险基金被挪用和浪费现象的发生。有的地方将社保资金投资于地方的重点建设和技改项目,有的地方将社保资金投资于房地产等高风险的领域,致使部分投资积压沉淀、成为呆账和死账,极大地损害了社保基金的安全性和效益性,给社保基金投资造成许多负面的影响。

2 在社保基金监管上各国的做法

2.1 法国社保基金收支分离制度。法国社会保障基金的征收与支付,分属于不同的机构。基金的征收由“社会保险和家庭津贴征收联盟”负责,征集全国高度集中、统一。各地征收联盟将征集到的基金汇入全国社会保障组织中央管理局的专门账号。基金的支付则由全国社会保障中央基金管理局协调安排。

2.2 瑞士社保基金管理体制。政府要求雇主按一定的费率缴纳行业养老基金,由雇主代表和雇员代表共同管理,在职工退休时以年金的方式支付。职工个人不能自主选择基金管理人和基金投资策略。除了总体政策由政府制定外,养老金管理的各个环节都交与私营机构,包括费用的收缴、账户的登记、投资管理以及个人账户资金的支付。其特点是使基金交纳者掌握基金管理、基金运营的过程,确保基金的安全性。

2.3 美国的社会保障立法。美国1935年公布了《社会保障法》;1939年增加了伤残保险和老年配偶养老保险;1950年通过立法确定了养老保险待遇标准;1965年增加了老人医疗保险;1972年又增加了残废者医疗保险。经过50多年的逐步发展和健全,现形成了庞大的社会保障体系。美国每一次政策出台,每一次制度变革,随之都会有相应立法的相继而生。

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