中央与地方关系的核心

党国英

真正落实土地保护责任、处理土地违法案件,中央机构难免顾此失彼。每年数以万计的土地违法事件,依靠中央政府机构无论如何是应付不过来的。农地保护也需要建立一种有效的中央和地方的分权机制

中國改革的使命是实现由传统社会向现代社会的过渡。总结已经完成过渡的国家的历史经验,改革的难题集中在三个方面,分别是处理好国家和社会的关系、中央和地方的关系以及劳动和资本的关系。现笔者就中央与地方的关系谈点看法与认识。

中央与地方的关系,核心是公权在不同层级政府之间的合理配置问题,其中关键,是解决地方政府的适度自治问题。过去我们有一种似是而非的观点,以为一提自治,就和“联邦制”这类政体有关。其实,地方自治是一切现代国家的制度安排,只是自治程度不同而已。欧洲一些国家至今仍然在推进地方自治。自治在我们国家被称为扩大自主权。

从一般规律来讲,自治与决策所依据的信息成本成正比,与决策所涉及的公共性成反比。信息成本越高,相应的决策权越应下放给基层政府;公共性越强,相应的决策权则越应该收归中央政府。我国农村改革的一些难点,也与政策制定和实施的权力在中央和地方之间的配置有关。总体上看,农业经济存在中央政府“一头热”的状况。当政府对农业支持力度加大以后,地方自主权问题更加明显。

支农政策的对象瞄准。国家支农政策直接或间接地要落在农民头上,但我国目前究竟有多少真正的农民?这个问题不清楚,就会发生支农资金的浪费。目前支农政策基本上覆盖到了所有户籍农民,而实际上真正的农民只是其中的一部分。在一些经济发达地区,专业农户日趋增加,兼业农户日趋减少。中央要掌握农民的职业状况,信息成本相当高昂。因此,要依赖地方政府建立一种“注册农户”制度,并下放支农政策实施的监管权。

财政支农的效率。我们初步搜集的数据表明,目前全国约近20个部委级机构在“三农”领域有投入,所列的计划或工程达120多项。有的工程项目由不同机构在不同名目下设立。这种多头、分散、细碎的投入难免影响到资金使用的综合效益,有时还会增加地方政府的“寻租”成本。地方政府的对应办法是将资金捆绑起来使用,叫做“分账不分事”。地方政府有时采取“翻牌”办法应付上级检查工作。通过扩大地方自主权,建立一种机制让地方政府在农业发展中负起更大的责任,解决“一头热”问题,是一件需要认真谋划的事情。

农地保护。在农地保护方面,我们同样面临中央和地方廓清责任的问题。尽管中央政府现在可以利用卫星图片对土地使用进行监测,但真正落实土地保护责任、处理土地违法案件,中央机构难免顾此失彼。每年数以万计的土地违法事件,依靠中央政府机构无论如何是应付不过来的。农地保护也需要建立一种有效的中央和地方的分权机制。

“18亿亩耕地红线”政策被落脚在“基本农田保护”上,是土地管理制度的一个很大缺陷。某些地方政府很容易在“基本农田”和非基本农田之间玩障眼法,给农地保护增添麻烦。应该明确讲“农地保护制度”,而不应划分“基本农田”和非基本农田。所有农田都应保护。(作者为中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任、研究员)