后危机时代美国监管制度调整对中国银行业的影响

周艳杰 张继飞

据初步统计，2009年共有140家银行破产，2010年新年伊始，已有15家银行相继被监管部门接管。美国政府开始对监管政策的漏洞进行反思，并对金融监管政策加以改变和调整。调整后的监管政策对美国金融机构带来何种影响，对中国银行业的发展带来何种挑战，是一个值得关注的问题。

2007年爆发的全球金融危机引发了一波又一波的震荡，并且每一波震荡都有一个比较鲜明的主题，如2009年一季度世界各国频现机构震荡，许多金融机构纷纷更换高管、下调评级；接着全球股市出现震荡，3月中旬到了最低点；而各国政府在出手相救时，却造成了财政危机，形成新一轮震荡。当前，又出现了主权债务风险，震荡加剧，典型的是迪拜债务危机和希腊债务危机。作为震中的美国，其金融和银行体系遭受重创，几乎接近崩溃的边缘。据初步统计，2009年共有140家银行破产，2010年新年伊始，已有15家银行相继被监管部门接管。美国政府开始对监管政策的漏洞进行反思，并对金融监管政策加以改变和调整。调整后的监管政策对美国金融机构带来何种影响，对中国银行业的发展带来何种挑战，是一个值得关注的问题。

反思美国监管政策

面对危机时的无所作为，不但使世人对美国监管机构口诛笔伐，也使美国金融机构的风险全面暴露出来。美国监管部门不得不对各类金融机构，尤其是可能产生系统性风险的大型银行的监管进行反思。

反思一：对可能产生系统性风险的大型银行，没有设立相应的监管制度和机构。

美国银行业自从20世纪80年代“大陆伊利诺伊”倒闭之时，提出了所谓“too big to fail”的与系统性风险相联系的理念。该理念的内涵是由于某家银行对全社会影响力太大，如果让它倒闭势必对整个经济或金融市场产生严重的影响。为此，政府应当竭尽全力将这一过程淡化，或通过救助的形式缓解其负面性影响。然而美国银行业的根基是私人股东，如果所有私人所有制的银行由于自身的经营不善却因为影响太大而不能直接让它破产，由纳税人的钱去救助，势必造成道德风险。对于这一问题，多年以来，无论是美国立法当局还是巴塞尔委员会，对有关系统性风险的管理从未有过相关的立法。在日常的监管过程中，美国监管当局主要通过防微杜渐的方式来努力防范各大型银行的内部风险。换言之，监管机构在对大型银行进行的现场和非现场检查发现的风险处罚非常严厉，监管非常谨慎，但始终缺乏一套对该银行与系统性风险相关的专门监控制度和体系。在巴塞尔协议乃至美国所有银行监管机构的检查手册中，最多有9大类别的风险，但没有一个机构提到系统性风险。与此相应，在诸多的银行监管机构之中，也没有一个明确监管系统风险的机构。正是由于管理系统性风险机制和机构的缺位，当席卷全球的金融海啸肆虐之时，美国金融监管机构束手无策，令其银行体系在多米诺骨牌效应的冲击下濒于崩溃的边缘。

反思二：对可能产生系统性风险的大型银行，没有要求其进一步完善风险管理。

这次金融危机揭示出一个平时不太引人注意的问题，即：许多美国大型银行以及其他国家的大型银行实际上缺乏足够的资本金和流动性来保护自己以及整个金融体系。巴塞尔委员会倡导的资本补充机制目前已成为世界许多国家采纳的规则，但令人不解的是，美国监管当局在要求其大型银行执行新巴塞尔协议方面，表现很消极。

后危机时代美国金融监管改革

面对如此严峻的形势，2009年6月，美国政府发布了金融监管改革白皮书，即金融监管改革方案，拉开了美国上世纪30年代大萧条以来最大规模的金融体系改革序幕。改革方案主要体现两个理念：一是集中监管。美国政府计划建立强大的“单一机构”，把大型金融机构、重要的支付和清算系统等都纳入其监管之下，以改变过去美国金融体系多头监管存在真空、死角的状况。同时，成立一个允许监管机构接管即将破产的银行控股公司的决议机构。二是深化监管。美国政府计划扩大监管范围并提高监管深度，大型对冲基金、私募股权投资基金和风险投资基金等机构以及金融衍生产品交易将被纳入监管。其具体内容包括以下五个方面：

首先，加强金融机构和金融市场监管，革新传统金融监管理念。改革方案指出，所有可能给金融系统带来严重风险的金融机构都必须受到严格监管。一是强化对系统性金融风险的监管，成立“金融服务监管委员会”，专门管控系统性金融风险；二是强化对对冲基金、私募股权基金和风险投资基金等基金公司的监管，再次将这三类金融机构纳入监管范畴；三是强化对银行类机构的监管，将属于存款类机构、但不受《银行控股公司法案》限制的储蓄贷款控股公司、信用卡银行、信托投资公司等金融机构纳入监管范畴；四是强化对场外金融衍生品交易市场的监管，通过修订《商品期货交易现代化法案》和证券交易法规等，将其纳入监管范畴，确保监管机构充分掌握场外交易信息，监控衍生品市场风险；五是强化对证券化市场的监管，通过建立证券发行方与购买方“利益共享、风险共担”机制，降低证券化市场风险；六是强化对保险公司的监管，通过在财政部下设联邦层面的保险监管机构，加强保险业系统性风险管控、信息收集与共享、监管漏洞防范、国际国内监管协调等方面的工作；七是强化对银行和银行控股公司的监管，提高银行和银行控股公司资本充足率和流动性要求，并加强研究在危机情况下，能够真实反映银行风险水平的资本充足率标准；八是强化对货币市场共同基金的监管，降低这类基金的流动性风险和脆弱性风险；九是强化对金融系统重要性支付、清算和结算系统的监管，由美联储具体负责，解决回购和衍生品交易结算问题，提前预警风险积聚趋势，降低金融市场不稳定性；十是强化对金融机构高管薪酬的监管，使金融机构高管薪酬与股东价值最大化目标相一致、相协调。

其次，赋予政府系统性风险管理职权，规避系统性金融风险。针对本轮金融危机暴露出的系统性金融风险监管缺失和遗漏，白皮书提出两方面改进措施：一方面，增设系统性金融风险监管机构“金融服务监管委员会”，主席由财政部长担任，其他成员由7个联邦监管机构主席组成，主要负责收集各类监管信息、识别并监控系统性金融风险、协调各监管机构关系；另—方面，赋予政府必要的政策工具以有效应对金融危机。

第三，调整金融监管机构权限，减少重复监管。为了解决美国银行业“多头监管”带来的监管成本居高不下、监管效能持续走低等问题，—方面对银行监管权限进行了台并和重组，将“货币监理署”(OCC)与“储蓄监管办公室”(OTS)合并成立了“国家银行监管机构”，对所有联邦注册的存款机构进行审批和监管；另一方面，进一步明晰各类金融监管机构交叉监管领域的权限，新设立的“金融服务监管委员会”主要负责对系统性金融风险的识别、监测和管控，美联储将继续履行对银行控股公司等大型金融机构的日常监管

职责。此外，还要求各金融监管机构致力于同类金融机构、同类金融业务监管标准一致化建设，有效防止监管套利。

第四，强化对金融消费者和投资者权益的保护，促进金融交易公平。为了进一步加强对金融消费者权益的保护，新设独立于所有其他金融监管机构的“消费者金融保护局”，归并原来分散在除证券和期货监管机构之外的众多联邦监管机构中的消费者保护监管权，在避免监管权限分散带来的监管力度不够的同时，有效弥补了“多头监管”带来的监管漏洞，保护消费者免受金融消费中不公平和金融欺诈等行为的侵害，减少或避免消费者与金融机构之间的信息不对称，确保公平交易。该局的具体职责主要包括：改进各类金融产品信息披露监管要求，金融机构要与消费者进行充分的信息披露与沟通，要以适当的方式让消费者深入了解其消费权利与义务，风险与收益；提高金融产品条款设计要求，金融机构必须向消费者提供透明、公平、合理、不带有金融欺诈、没有误导性的金融产品；要求各类金融产品经纪商和投资顾问严格履行受托人职责，避免误导销售和欺诈销售，向消费者和投资者提供最符合其风险收益需求的金融投资决策建议；协调各州监管机构之间的关系，提高监管标准，促使类似金融产品监管标准一致化。

第五，扩大国际监管合作，防止金融风险快速扩散和蔓延。为了避免金融风险的跨境传递，要建立国际金融监管标准，加强国际金融合作：通过国际对话与协调，加强对场外衍生品市场的国际监管和监管标准的一致化；通过巴塞尔协议的完善和推广，加强国际银行业的资本监管和监管标准一致化；通过监管信息和手段共享，加强跨国金融机构监管，提升金融危机应对能力；通过完善国际会计准则，减少因会计准则等带来的技术性风险与冲击。美国金融监管改革对我国银行业的影响

美国金融监管改革方案的出台，标志着美国加强对金融系统风险管理的力度与决心，意味着美国的金融市场和监管体系将日趋完善、成熟和稳定，这为我国银行进一步大力拓展在美国境内的业务，特别是金融市场方面的各项业务提供了更加规范的外部环境和条件，使我国在美国的银行业金融机构可以享受良好的金融环境，能够更好地经营与发展。但是，我们同时也要看到，这种调整对中国银行业金融机构的发展带来—定影响。

一是资本充足率和流动性门槛更高。改革方案强化了对银行和银行控股公司的监管，提高了银行和银行控股公司资本充足率和流动性要求，这使得今后对外国银行持股公司进入美国市场在资本金方面的要求和门槛会更高，对中国银行业机构在美国境内分支机构经营的流动性监管提出更严苛的要求。

二是业务操作更加严格。改革方案指出由美联储具体负责，强化对金融系统重要性支付、清算和结算系统的金融监管，将使我国银行在美元支付和清算等方面的业务操作承受的来自美联储综合监管方面的负担可能会加重，受到操作风险管理的监管要求可能更加严格。

三是金融服务更具挑战。改革方案强化对金融消费者和投资者权益的保护，拟设立“消费者金融保护局”。对于我国银行在美国可以叙做零售业务的经营机构，由于其零售业务面对中小消费者，很可能将受到更为趋严的监管，在产品的合规管理E可能面临更严峻的监管压力。

四是国际监管标准更加趋同。改革方案从美国利益出发，强调国际协调和一致性，防止出现资本转移和套利。如果美国将本国监管标准用之于世界，要求全球采用同样的监管模式，中资银行将面临更多的监管羁绊与束缚，业务创新与风险管理将面临更多挑战。

挑战与机遇总是并存的。面对美国的监管新政，我国银行业机构一定要加强并提高管理能力，在政策流程、风险管理、业务操作、系统管理等方面不断加以完善。目前，我国银行业金融机构(尤其是大型银行)以实施新巴塞尔协议为契机，加强全面风险管理，促进了风险管理组织架构的优化整合，推动了风险管理向科学化、精细化方向发展，促进了数据质量和IT基础的提升。当然最重要的是，促进了风险管理理念的转变和人才的建设。我们有理由相信，我国大型银行在此次危机中写下的让世人惊叹的亮丽一笔，可以应对来自美国乃至世界各国监管政策的改变与调整。

美国金融监管改革方案的出台，意味着美国的金融市场和监管体系将日趋完善、成熟和稳定，这为我国银行进一步大力拓展在美国境内的业务提供了更加规范的外部环境和条件，使我国在美国的银行业金融机构可以享受良好的金融环境，能够更好地经营与发展。