澳大利亚小麦局出口专营权取消的政治经济分析

高 瑛 童 葶

2006年上半年,澳大利亚政府成立的以Terrence Cole为首的皇家委员会,通过对澳大利亚小麦局(AWB)进行调查,证实了从1999年起AWB就以提高运费的形式向当时的伊拉克政府支付回扣,并由最初的每吨12美元到后来的每吨50美元,以保证澳洲小麦源源不断出口伊拉克,直到2003年3月美国入侵伊拉克时止。这一事件的出现使得维持了近60年的小麦出口专营权逐步被打破,澳大利亚粮食出口市场将逐步放开,从而使得国际小麦贸易格局发生改变。

尽管直到目前澳大利亚仍没有给出明确的小麦出口市场开放时间表,但是取消AWB小麦出口专营权已成为必然,而丑闻的出现,为专营权的取消提供了一个契机,使其背后隐藏着复杂的政治经济因素逐渐显露,本文将利用新政治经济学框架对这一问题进行分析。

一般说来,贸易政策的制定主要受四大政治经济因素的影响:国家目标和权威、国内利益集团影响、国外利益集团影响和国际贸易制度约束。因此澳大利亚小麦局出口专营权的取消也是上述因素共同作用的结果。

政府目标

政府目标和国家利益在任何国家政府制定产业和贸易政策过程中的地位都是至高无上的,任何政策的出台都是为了实现政府目标。①盛斌.中国对外贸易的政治经济分析.上海三联书店,2002Hillman(1982)认为政府的目标是为了满足其政治支持最大化。②Chang,H-S,Martel W,Barry R.Assessing AWB's Market Power in the Export Market.School of Economics,University of New England,Australia

1.澳大利亚政治概况

澳大利亚是一个君主立宪制的民主国家,经过一系列的公民投票表决,1901年澳大利亚六个州联合组成了联邦制的国家。澳大利亚每个州都有各自的宪法和独立的政治体制,有着与国家(联邦)政府大体相同的组织形式。澳大利亚政治生活有一个很有趣的特点,这就是澳大利亚人倾向于在州和联邦政府中选举不同的政党来执政。

2.澳大利亚的贸易政策

经济理性主义或者说新自由主义在澳大利亚政治和社会中引起了争议,这一思潮自20世纪80年代以来就一直左右着澳大利亚政策方针的制定。上届政府在经济管理中主要采取了自由市场的管理手段。这种管理手段集中体现在政府对国有企业的私有化、解除管制、建立受益者支付费用的体系、实行盈余预算和削减公共支出等方面。③Corriston S M,MacLaren D.Deregulation As(Welfare Reducing)Trade Reform:The Case Of The Australian Wheat Board.Amer.J.Agr.Econ,August 2007,89(3):637-650

国内新自由主义的思潮同样影响者其贸易政策的制定,澳大利亚是个贸易国家,但在世界贸易中所占的份额却不大,2006年澳大利亚仅是世界第26大商品出口国,出口量仅占全球出口量的0.9%,进口量占全球进口量的1.2%,排名第19位。在国际贸易中更多的是价格接受者而非价格制定者。因此,可以证明实施自由贸易对澳大利亚最为有利,任何形式的贸易自由化和市场准入门槛的减低都能使它受益。在此背景下,澳大利亚政府宣称自己的贸易政策目标就是有效地配置有限的资源以更好地满足国民的需要。因此实用主义是澳大利亚对外贸易政策的重要特点。因此,澳大利亚长期寻求通过多边贸易体制推动贸易自由化,同时也也在积极寻求发展双边贸易。

3.澳大利亚农业贸易政策

澳大利亚的农业对国际市场具有高度依赖性,其很大一部分农产品用于出口。全球农业政策的根本改革在于减少世界市场扭曲,从而在世界范围内为澳大利亚农民提供更多的贸易机会。由于很多发达国家对农业的保护政策扭曲了贸易,世界市场的农产品价格长期被压低,澳大利亚农民的贸易机会也会减少。①Falcon W P,Naylor R L.Rethinking Food Security ForThe Twenty-first Century.Amer.J.Agr.Econ,2005,87(5):1113-1127农业政策的自由化将给澳大利亚带来巨大福利,相关研究表明,凯恩斯集团在“多哈回合”的谈判建议将使澳大利亚2010年的GNP增加21亿美元,而且这笔收益将流入农民的手中,以生产大田作物及奶产品的农民为例,其每人的现金收入将会分别增加10900美元和15 500美元。②Koo,W W,Mattson J W,JIN H J,Taylor R D,Cho D.Effects of the Canadian Wheat Board on the US Wheat Industry.Agribusiness and Applied Economics Report No.550.North Dakota State University:Center for Agricultural Policy and Trade Studies因此推动农产品贸易自由化是澳大利亚农业贸易政策的重点。

国内利益集团分析

澳大利亚小麦贸易的国内利益相关者主要有以下一些:AWB和小麦生产者、小麦消费者、小麦经销商等。

1.小麦生产者和AWB

澳大利亚的小麦生产完全是由私人农场和公司从事的,约有34万个小麦生产者,生产者根据市场信号(尤其是世界市场价格)和气候条件自主地做决策。政府曾在70年代初期对小麦的生产施加过限制,以后则没有任何干预,也没有影响国家的生产计划。大部分小麦生产者还种植其他一些农作物,并饲养一些家畜、家禽。政府对农业生产提供一定的信贷支持。在特殊情况下,诸如重新安排债务、农场建设或为扭转短期的产业下降趋势提供经营资金等,农场主获得低息贷款。这些贷款是通过“农业调整方案”来实施的。

1999年的改革使得澳大利亚小麦局成为私有化的企业,澳大利亚小麦局(AWB)改名为澳大利亚小麦局有限公司(AWB Ltd.)。小麦管理局也由半官方性质的国营公司变为私人公司,其目标也由生产者收益最大化转变为股东权益最大化,但是由于生产者在AWB持有股份并控制AWB,因此,改革后的AWB仍然代表着生产者的利益。小麦局依靠出口经营的垄断权获得巨大收益,小麦生产者作为股东也从中获益。一旦小麦出口专营权取消,小麦出口的垄断格局被打破,其他公司获得出口经营权,因而小麦出口活动将不再完全掌握在生产者手中,出口收益也将与出口商分享。

尽管小麦出口垄断制度的改革具体细节还未确定,但是总体上政府仍将对出口进行控制,对于提交出口申请公司的资质进行审核,小麦出口的透明度将提高。小麦出口由生产者控制的小麦局一家控制转变为多家公司来经营,必然会影响小麦生产者的利益。具体影响的程度和情况还要视具体的改革细节而定。如果拥有出口权的企业自主权较大的话,还可能会出现国内出口企业的恶性竞争而使出口价格降低,出口企业就会压低国内小麦收购价格,从而影响小麦生产者的利益。这使得小麦生产者反对AWB出口专营权的取消。

2.小麦消费者

由于澳大利亚小麦主要用于出口,国内消费所占比例很小,因此AWB出口专营权取消与否对国内消费者影响不大。但是出口竞争会出现竞相压价的情况,而这在出口专营情况下不会出现,因此,专营权取消会使得出口价格下降,这样国内市场供给就可能会增加,进而影响到国内市场价格,使得国内小麦价格也有所下降,从而使得消费者剩余有所增加,但增加的幅度不会很大。

3.小麦经销商

出口专营权的取消,澳大利亚国内各利益集团中获益最大的就是小麦经销商。一些具备资质的小麦经销商将从小麦出口中获得收益。特别是小麦出口权的放开不是一步到位,而是逐步进行的情况下,最先获得出口许可的企业更是可以获得巨大的利益。因为澳大利亚的小麦出口价格远远高于国内的市场价格(见表1)。

从表中可以看出,2002年澳大利亚国内销售价格仅比收购价格高出1美元/吨,而出口价格则高于收购价格11美元/吨。出口价格比国内售价高出了10美元/吨。国内售价和出口价格之间价格差比美国相对应的价格差高出2美元/吨。因此一些以前仅能从事国内贸易的企业获得小麦出口许可证意味着其收益将出现大幅提高的可能。

表1 2002年澳大利亚小麦销售价格和数量比较

4.国内利益集团与AWB出口经营权取消

政府的政策选择取决于其目标函数,前面指出Hillman(1982)认为政府的目标是为了满足其政治支持最大化,他认为政府为了最大限度地得到产业利益集团及消费者的政治支持,需在产业利益集团与消费者之间做出权衡。Findlay与Wellisz(1982)提出的游说支出模型认为,利益集团可通过游说并投入相应的游说支出,从而达到影响政府贸易政策的目的。而Grossman与Helpman(1994)提出了影响当权政府的政治捐献模型——“保护销售”模型,认为利益集团通过捐献给当权政府影响其贸易政策。①盛斌.中国对外贸易的政治经济分析.上海三联书店,2002

上述模型为我们思考澳大利亚利益集团对AWB专营权取消的影响提供了启发。首先,从澳大利亚政府的角度看,执政党为了巩固执政地位,获得大多数选民的支持,就会选择符合大多数人利益的农业贸易政策,澳大利亚的农业生产者所掌握的选票所占比重非常小,而取消AWB出口专营权对农业生产者利益影响最大,而其他大多数利益集团都能从中获益,因此,政府有取消出口专营权的动机。从游说支出模型看,许多国内小麦销售商实力雄厚,为了获得出口许可,必然会向政府进行游说,政治捐助模型也支持上述分析。

历史上小麦生产者具有较大的政治影响力,特别是战时阶段,粮食贸易关系到国家安全,因此政府实行对小麦市场实行严格的管制。但是80年代以来,小麦生产者的政治影响削弱,其对政府政策的影响力越来越低,而贸易自由化思想被大多数人所接受,小麦市场的管制逐渐放松,即便是在上世纪90年代初讨论AWB公司走势时,小麦生产者的辩论占据上风的情况下,AWB公司还是实行私有化,而非小麦生产者所支持的维持原状不变。但是小麦生产者作为一个利益集团,其并非毫无影响力,按照奥尔森的集团理论,与消费者相比,小麦生产者更容易组织起来,因此AWB出口专营权的取消并不意味着小麦出口在短期内完全自由化,澳大利亚粮食市场的开放必然会以渐进的形式实现。如同上世纪90年代初的那场讨论一样,AWB私有化的同时,还保留了出口专营权,同时生产者对其保持绝对的控制。

外国利益集团分析

取消AWB出口专营权的一个直接原因就是当年在联合国“石油换食品”计划下,一直以提高运费的形式向萨达姆政权支付回扣,从而招致以美国为代表的一些发达国家的不满。因此外国利益集团对AWB出口专营权取消有很大的影响。

1.主要出口国:以美国为主

由于澳大利亚实施出口专营政策,由AWB通过联营销售体制来代替国内种植户销售小麦,并且在扣除贮存、处理、运输及其他费用后,把销售收入返还给国内农户。以美国为首的国家一直指责AWB的出口垄断经营权是变相的出口补贴,要求澳大利亚政府取消这种出口垄断权。图1通过借鉴出口补贴的经济效应给出AWB小麦出口专营对其他出口国的经济影响,澳大利亚小麦出口量居世界前三位,因此符合大国特征。由于澳大利亚出口销售收入返还给国内农户,因此小麦供给将会增加,基于大国效应,小麦的世界价格将会下降。图1中的D和S分别是其他某个出口国国内小麦供给和需求曲线,由于澳大利亚的出口专营,世界和其他出口国小麦价格由PW下降为PS,国内生产和出口量由Q1Q4下降为Q2Q3。此时,其他出口国小麦消费者剩余增加了a+b,而生产者剩余减少a+b+c,因此净福利减少了c。出口量减少了Q1Q2+Q3Q4,其中Q1Q2转为国内供给。介于上述效应,以美国为主的小麦出口国一直要求澳大利亚取消出口专营制度。

2.小麦主要进口国

与其他主要出口国相反,澳大利亚小麦出口专营可以增加进口国的净福利,但是却会降低进口国国内小麦供给,因此小麦进口国也希望AWB出口专营权取消。从图2可以看出,由于澳大利亚的出口专营,世界和其他出口国小麦价格由PW下降为PS,此时小麦进口国的生产者剩余减少了a,消费者剩余增加了a+b+c+d,社会总福利增加了b+c+d。但是当世界市场价格为PW时,小麦主要进口国小麦进口量为Q2Q3,而在世界价格为PS时,小麦进口量则为Q1Q4,进口增加了Q1Q2+Q3Q4,其中Q1Q2是由于国内生产减少造成的。因此,澳大利亚小麦局的出口专营权,使得小麦进口国国内生产受到破坏,进而更加依赖于国际市场。因此,也招致了一些进口国的反对。

国际贸易制度约束

WTO相关规定明确禁止但澳大利亚仍然存在的农业保护措施以及存在争论但对市场构成扭曲的措施主要有以下两个:

图1 澳大利亚小麦出口专营对其他出口国的影响

1.出口补贴

《农业协议》禁止对农产品提供出口补贴,包括对出口的直接补贴、政府以低于国内市场价格出口或处理库存、通过政府融资支付农产品出口、视出口产品所含农产品情况对农产品提供的补贴、影响出口产品营销和运输成本的补贴等。澳大利亚一直对外宣称没有对农产品实行出口补贴,经合组织的很多报告也几乎得出同样的结论。虽然澳大利亚没有实施上述《农业协议》中所规定比较明确的补贴形式,事实上一些“微量”和“变相”的补贴仍然存在。在各种对农业的支持手段上,澳大利亚近年来对生产者收入补贴有所增加,尽管这种形式的补贴在整个经合组织中平均所占国内支持的比例仅有1%,但无论就澳大利亚而言还是在经合组织中,这种补贴形式处于增长趋势。此外澳大利亚小麦局将出口收入以分红的形式返还给生产者,也被美国和欧盟视作是一种出口补贴。除了上述形式以外还存在一些地区性的支持,联邦和地方政府部门对某些地区生产者采取的特殊财政和税收政策,如降低利率、向生产者提供赠款、低成本贷款和转产重新安置的资金援助等直接鼓励措施。对生产者的补贴同样可以造成对农业生产和贸易的扭曲,原则上WTO是限制使用的。①房民,孙国贵,汤成国等.粮食直接补贴政策的效应及其完善,现代经济探讨,2008(10)

图2 澳大利亚小麦出口专营对进口国的影响

2.国营贸易

美国和欧盟将澳大利亚小麦局看作是国营贸易,并加以指责。GATT(1947)将国营贸易定义为:被政府授予特别的或排他性权利的政府代理机构或私营企业。WTO继承这一定义并给出了具体化说明,其对国营贸易的定义是:“被法令或宪法授予排他性或特殊权利或优先权的政府和非政府企业,在实践中使用这些权利,通过购买或销售影响进出口的水平或方向。”依据这些定义,AWB的小麦出口应属于国营贸易的一种。国营贸易通过影响市场准入水平,从而起到政府所期望的作用,其对贸易产生扭曲作用。AWB的小麦出口专营属于对贸易扭曲程度最高的国营贸易操作方式之一。尽管关于国营贸易公司(STE)的存在是否有违WTO精神这一问题,在农产品贸易谈判中分歧很大,但是在国际贸易制度约束下,AWB小麦出口专营权必然会受到诸多指责。2006年,WTO总干事拉米在澳大利亚参加农业出口国家组织——凯恩斯集团会议时指出,如果澳大利亚不改革其小麦出口组织——AWB,就不可能达成国际范围内的粮食出口补贴协议。他批评了AWB的垄断、出口补贴、向小麦种植商提供低息贷款等做法。

小 结

澳大利亚的小麦销售政策从最初的战时集中管理演变到最后管制的逐步解除,背后有着深刻的政治经济原因,是各种利益集团实力此消彼长的一个缩影。特别是AWB出口专营权的取消,小麦出口垄断格局的打破,更是在国际贸易制度约束下,国内外各种利益集团相互博弈的一个结果,“丑闻”事件仅仅是AWB出口专营权取消的一个催化剂,而非根本原因。对AWB出口专营权进行的政治经济分析,表明了出口专营权的取消是一种趋势,唯一的问题是时间上的问题,而“丑闻”事件出现使得这一结果提前到来。

但是按照上面的政治分析也可以发现,澳大利亚小麦出口垄断格局的打破并不会以突变的方式出现,不可能一下子就出现激烈竞争的出口格局,澳大利亚政府必然会采取渐进的方式完成这一过程,并且在改革最初会仍然保留小麦出口的“单一桌子”方案。因为,在美国、欧盟和日本等一些发达国家和地区农业支持没有完全取消的情况下,澳大利亚完全放开其粮食市场,必然会给国内生产者带来很大损失,澳大利亚的小麦国营贸易也被公认为是当前对抗欧美国家国内农业支持政策的最有效手段,澳大利亚政府不会完全放弃重要的谈判筹码。这一点从澳大利亚迟迟没有拿出具体的改革措施可以看出。此外从已公布的改革方向看,澳大利亚将成立与AWB公司独立的实体小麦出口公司来负责小麦出口,并可能赋予AWB对申请从事小麦出口贸易的公司的审查权。这也说明了澳大利亚并不想过快地完全放开小麦出口。

无论澳大利亚政府对澳大利亚小麦出口制度进行何种改革,AWB小麦出口专营权的取消将对世界小麦贸易格局产生深刻的影响。