“五大”的玄机

郭 正

“中心城市应承担区域发展带动的相应责任,而不应成为向国家要政策、要钱的借口或动力”

时下,广州、天津、重庆很兴奋,深圳很失落,中部几大城也有些心痒难挠,北京、上海则显得淡定。

一切源于“五大”面纱的揭开。

2月初,尚处草案阶段的国家住房和城乡建设部《全国城镇体系规划》先行透露消息:北京、天津、上海、广州及重庆,确定为国家五大中心城市。

为什么是这五大?中心城市是行政之手规划出来的吗?……布局尚未定案,疑问已如潮而至。

深圳再度被抛弃?

“深圳,从‘宠儿到‘弃儿?”

“深圳,再度被漠视?”

落选“五大”后,很多深圳市民发出如前追问。他们想不通:为什么GDP明明排全国第四,却无缘“五大”?

五大中心城市2009年GDP总量分别为:上海 14900.93亿元、北京 11865.9亿元、广州超过9000亿元、天津 7000亿元左右、重庆超过6500亿元。它们分别成为环渤海地区(京津“双核”)、东部地区(上海)、华南地区(广州)和中西部地区(重庆)的中心城市。

而深圳GDP为8201.23亿元,介于广州和天津之间,仅仅定位于华南地区的区域中心城市。

继2003年《深圳,你被谁抛弃》后,深圳再度被“抛弃”、被“漠视”的声音又此起彼伏。

不过,在敏感的委屈声中,不乏自省者。

奥一网友“幽壹”发帖,为什么每一次国家出台什么政策,深圳都会被推到“被漠视”、“被抛弃”的风口浪尖呢?这关键还是在于深圳自身的实力不够强大或曰不够殷实,不像北京、上海、广州等城市家大业大,家底深厚,能够经得起各种风吹草动。

在此前深圳代市长王荣问计网友的“我们一起当市长”网络问政中,还曾有问政帖提出,深圳定位太过宽泛,摇摆不定,频繁更改的背后,是深圳还没有找清楚自己的重点究竟是什么。

近30年来,城市定位经历了大大小小不下十次争论和调整。据初步统计,近年深圳的城市定位不断摇摆,先后有国际化城市、全球先锋城市、全国经济中心城市、国家自主创新城市、钢琴之城、“六区四市”等近二十个城市定位。

清华大学中国发展规划研究中心深圳分部执行主任王蒲生解释,深圳定位的摇摆,也由于其发展太快,30年完成西方300年的工业化历程,在这个过程中,受到外界政策和环境的影响很大,“定位出现摇摆是难免的。”

但王蒲生也指出了深圳的短板,从社会、文化发展等方面来看,“没有一所一流大学,没举办过世界性的文化活动。”诸如此类,仍是深圳的软肋。

王蒲生分析,眼下深圳最大的问题是,发展不均衡。二元分割很明显,特区内外的差距很大,如何实现关内外公共服务均等化、生活质量同质化以及产业的合理布局,应当是深圳接下来不得不面对的问题。

也有对深圳落选“五大”不以为然者。

《深圳,你被谁抛弃》的作者呙中校称,对这次深圳落选五大中心城市没怎么留意,也不以为然。“是不是中心城市,也不那么重要。”呙中校说,如果社会、经济发展,老百姓生活过好,城市现代化文明水平提高,“管它什么中心不中心”。

深圳市社科院院长乐正表示,这一评选结果对深圳不会产生太大影响。“我个人认为对此事不必太在意。因为这个评选是由建设部提出,而不是国务院。而且对于中心城市,不同的人有不同看法。”

深圳市规划和国土资源委员会副总师张一成还表示,深圳前30年来看,都是引领中国城市化的发展,现在下一步呢,就该转变发展模式,如低碳模式等。作为先行一步的特区,深圳这个年轻城市最早遇到土地、资源、环境、人口四个“难以为继”的发展瓶颈。后30年如何发展,“如果老是GDP至上,深圳永远成不了有分量的中心城市”。

这一问题同样是“全国命题”。深圳作为改革试验田的地位仍将在未来持续。在《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》中,也已经对深圳定位做出回答:深圳要成为综合配套改革试验区、全国经济中心城市、国家创新型城市、中国特色社会主义示范市和国际化城市。

广州为何能挤上?

许多深圳官员和市民称,深圳是被广州挤掉的。“有广州定位为中心城市,深圳就不可能是啊,那么近,怎么可能是两个中心城市呢?”这是深圳一名官员得知“五大”划分后的第一反应。

但很快有观察人士反驳:如果一个区域只能有一个中心城市,又怎么解释在环渤海地区比肩而立的京津同时入选?

王蒲生教授仍然认为,一般而言,在地理上挨得很近的两个城市,不能同时成为中心。从城市定位来看,中心城市是有一些综合指标的,如经济、社会发展具有很强的辐射功能,成为一个区域的增长极,能带动周边其他城市的发展,并汇聚各种资源。如同样处于西南的重庆和成都,两者只能取其一为中心。

为什么是广州而不是深圳?广东省社科院企业管理与决策科学研究所所长林平凡表示,选广州是意料之中的事情。

“从政治、经济、文化等各方面综合因素考虑,有两千年历史的广州无疑比深圳更适合成为中心城市。深圳只有30年历史,从文化、历史等各方面来说,辐射范围的确比广州弱。”林平凡说,“广州作为中心城市还在于它从海陆空各方面的交通辐射能力比深圳强得多。”

值得一提的是,五大中心城市中,仅广州是惟一的非直辖市,广东社会科学院研究员丁力说,广州的入选,说明国家把广州当“国家队”来培育,“这很值得。”

丁力说,广州作为中心城市的地位,不是深圳可以替代的。主要是因为华南地区的经济发展需要“领头羊”,广州当选是情理当中的,因为中心城市必须具备一定行政架构,有一定能量带动周边的发展,还要考虑历史的成因。“但并不是说广州作为国家中心城市就是完美无缺的,不能忽视广佛同城化的推进作用,在发展中更不能忽视了香港、深圳等地区的优势。”

与其他四个直辖市比较,丁力认为,广州最大的优势在于市场化的能力,市场化是广州成为中心城市的灵魂。虽然广州在五个中心城市中的行政资源配置是最低的,但是广州是改革开放最早的城市,市场化的理念和推进是最快的。

广州市社会科学院研究员彭澎表示,作为中心城市的广州,一定要从自身的辐射和服务功能来考虑,把基础设施做好,大力发展服务业,提升在亚洲乃至世界的地位。对内,广州要做好珠三角的“大哥”、一小时城市圈的核心、全省“首善之区”、区域文化教育中心;对外,广州要做综合性门户城市,面向世界、服务全国的国际大都市。广州应该形成强大的对内对外区域辐射力,搭建国家战略平台,建立与东盟国家首都及大城市的城际联系。在经济社会发展战略中体现“国家意志”,承担“国家使命”。

暨南大学经济学院教授杨英则认为,广州成为国家五大中心城市之一,必须着力培育中心城市对区域发展的引领、辐射和带动等功能,而这些功能的形成必定得有与这一功能所要求的社会经济结构作支撑,即“结构”决定“功能”。

杨英说,在各产业中,服务业对区域发展的引领、辐射和带动功能是最强的。虽然目前广州的第三产业发展在全国各大城市中名列第二,但不能光看这一指标便断定广州具备相应的中心城市功能。毕竟,广州目前的现代服务业所占的比重还是有限,广州的经济结构必须下很大功夫进行调整

重庆需冷静?

占全国大半壁江山的中西部,仅有重庆一城入选“五大”。

重庆媒体对此喜出望外地说,“继国务院3号文件后,又一重要规划将重庆发展提升到国家战略!”

重庆市规划局总规划师张远说,国务院在2007年批准实施重庆城乡总规划时就提出,重庆有“全国重要的中心城市之一”、“国家历史文化名城”、“长江上游地区经济中心”、“国家重要的现代制造业基地”、“西南地区综合交通枢纽”等五大定位。这五大定位相互支撑,使得重庆的战略地位在西南乃至整个大西部地区都突兀而起。

而此次入选国家中心城市,“是一张非常重要的名片,对重庆经济社会发展具有重大意义”。张远说。

“重庆入选意义非常重大,关系到未来国家深度开发西部的战略”。国家发改委咨询专家周立群解释重庆入选原因时称,从上世纪末期起,西部大开发、振兴东北、环渤海地区开发等国家战略陆续推出,其中,中西部地区的战略地位越来越重要。而重庆不仅是中西部唯一的直辖市,周围又集中了一个具备较强实力的城市群,被确定为国家中心城市,也是中央的战略性决策要义和重要棋子。

事实上,不仅重庆市内各区县在向主城区靠拢,连四川六城也主动融入重庆。去年10月27日,四川省出台《关于加快“一极一轴一区块”建设推进成渝经济区发展的指导意见》,达州全市,广安、泸州、资阳、内江、遂宁部分县区市,将形成一个新的板块,努力成为重庆的“菜篮子”、引进重庆的“车轮子”,成为川渝经济活动联系最紧密的区域。

重庆市规划局局长扈万泰认为,作为国家中心城市,重庆要肩负五重使命。事实上,在入围国家中心城市之前,重庆就已开始在逐渐承担这些使命:区域领军功能、对外开放型城市、国际门户性枢纽、国家战略性产业基地和改革开放政策试验区。

重庆如何建国家中心城市?中国城市规划设计研究院院长李晓江勾勒了一路径:北拓东跨和西进南优。“北拓东跨”是指以两江新区为依托,全面打造内陆开放高地,并解决动力不足的问题;“西进南优”是指提升西永和西彭组团,优化南部老城区,建设外围卫星城,解决培育腹地、均衡发展的问题。

“这两个问题解决了,重庆作为国家中心城市的支撑也就有了。”李晓江说。

不过,参与《全国城镇体系规划》的编制工作的李晓江坦言,目前重庆自身的实力还不足以扮演这一角色。他认为,目前重庆的整体规划布局尚不完善:一方面,重庆城市功能还不完善,城乡二元结构突出;另外,重庆城市的空间布局也不尽合理,现在还处于“小城市”拼合成“超大城市”的阶段。

张远也承认,重庆与国家中心城市的规划定位相比,差距不小,“不是说确定为中心城市,你就已经是了”。“经济总量我们还很小,交通枢纽中心的地位也没有建立起来,文化软实力也有欠缺。这是一个渐进的过程,重庆需要突破的瓶颈还很多。”

更有分析人士指出,和其他几个国家中心城市相比,重庆有着很多的相形见拙。比如,在老工业改造和新区开发方面,天津比重庆走在了前面;比如,在经济体制改革和跨越禁区解放思想方面,广州有很多值得重庆学习的地方;比如,在繁荣城市、经营城市和保护城市文明以及吸收外来文明方面,上海不啻为重庆的“好老师”。

于是,重庆本地观察人士呼吁:“冷静!冷静!”

重庆何时能成为名副其实的国家中心城市?张远给出的答案是:10年内。

为何独缺其“中”?

北部有京津,东部有上海,南部有广州,西部有重庆,那中部的代表呢?很多人对重庆代表了整个中西部表示不解。

此外,东北也无城市入选“国家中心城市”。

政经评论人士盛大林指出,中部六省(山西、河南、安徽、湖南、湖北、江西)的人口占全国的28%,GDP占全国的近20%,其重要性难道还比不上小小的环渤海地区?

区域经济专家、中国社会科学院荣誉学部委员陈栋生解释,东北、中部地区的城市的经济总量、引领、辐射、集散功能还不能和5大中心城市相媲美。他建议,规划中将全国的城市分为若干级,5大中心城市后面是各省省会等,依此类推。

盛大林称,诚然,中部地区目前还没有辐射力很强的“龙头”城市,但这更需要国家在战略上进行扶持。

区域之间发展的不平衡是中国经济社会发展中最突出的问题之一,而“中部塌陷”就是这一问题的主要体现。正是为了解决这一问题,国家在继西部大开发和振兴东北之后作出了“中部崛起”的战略部署。从中国整体发展的角度考虑,中部就是中国的“腰”,只有“腰板”直了,中国这个巨人才能走得正、走得稳,中国经济才能协调健康发展。从这个意义上来说,加快中部地区发展是提高中国国家竞争力的重大战略举措,是东西融合、南北对接,推动区域经济发展的客观需要。

盛大林质疑,中西部地区的面积占大半个中国,“重庆一个城市能带得动那么大的地区吗?”作为中心城市,首先应该考虑的是地理上的均衡分布。

曾有人说,中部地区“不东不西,不是东西”,因此而成为了“被遗忘的区域”——“城乡建设部难道真把中部地区给‘遗忘了吗?”盛大林追问。

行政规划效果几何?

对“五大”最根本的质疑是:中心城市是行政规划得出来的吗?

“国家中心城市”发端于2005年,建设部根据《城市规划法》编制全国城镇体系规划时就提出这一概念,是指在全国具备引领、辐射、集散功能的城市,这种功能表现在政治、经济、文化诸方面。

在计划色彩尚未脱尽的中国,有各式各样的规划。陈栋生对这次规划的执行力表示担心,他说,从各个部门的职能来看,城乡建设部负责编制《全国城镇体系规划》,国家发改委负责编制《国民经济和社会发展规划》、农业部负责编制《土地利用规划》。“在很多年前,学界的许多专家就都在强烈呼吁将这几大规划进行整合,因为涉及到空间问题,出现了反复规划、重复规划。”

他建议,各部委之间编制的规划,可以分别研究,但需要一个整合的过程,应该建立协调机制,开展部门联席会议,否则以后在执行过程中会遇到各种各样的困难和阻力。

“中心城市不是封的,如果一个城市本身聚集了足够的人口、生产经济活动,并对周边产生足够的辐射能力,就自然会形成这个中心城市的地位。”国务院发展研究中心一位学者提醒,“中心城市应承担区域发展带动的相应责任,而不应成为向国家要政策、要钱的借口或动力。”

另有评论人士指出,之所以不能靠纸上“规划”出中心城市,是因为这种“规划”,很难摆脱行政权力和利益争夺的影子。尤其是在当前城市你追我赶日趋激烈的背景下,各城市同样渴望公平的发展环境,渴望凭自己的实力而非借“外力”来竞争,唯恐计划性“规划”带来资源分配或政策“加分”的不公。一旦“国家中心”了,很可能导致所有资源和优惠政策进一步向“中心”集聚,因“马太效应”而导致区域发展更加不平衡,辐射作用还未发挥,对农村、中小城市人才、资源的“倒吸”效应先来。

“我们不反对中国应该有自己的中心城市,13亿人的大国,能够支撑也需要借助其辐射的中心城市,恐怕远不止5个。”该人士称,“至于谁才是‘中心,应继续交给自然的经济社会发展进程,交给公平的城际竞争。”