动物疫病区域化管理与无规定动物疫病区建设

郑增忍 全国动物卫生风险评估专家委员会办公室副主任 中国动物卫生与流行病学中心兽医卫生评估室主任

一、什么是动物疫病区域化管理

动物疫病区域化管理是指在国家内部部分定义清楚的区域。

该区域可以是：省（市、自治区）的部分或全部区域；跨省的连片区域；大型企业集团通过建立统一的生物安全管理体系而建立的生物安全隔离区域。

该区域包含特定动物疫病状况清楚的动物亚群体。亚群体可以被自然的或人工的地理屏障所分隔，也可在特定的动物产业中，通过适当的管理体系的运用实现，包括生物安全管理措施。

在该区域及其周边一定区域对动物亚群体实施了必要的监测、控制以及生物安全措施。

动物疫病区域化管理是国际认可的重要动物卫生措施，主要解决动物及动物产品贸易中可接受的风险水平问题，把动物疫病对国际贸易的影响降到最低程度。

动物疫病区域化管理适用于整个国家建立和维持无疫状态比较困难的动物疫病；其基本原理是以流行病学、风险分析和区域控制的原则来评价和管理来自动物疫病的风险。

动物疫病区域化管理可以有效的集中资源，控制或消灭特定动物疫病，提升动物卫生水平，促进国际间动物及动物产品的贸易正常健康发展的作用。

OIE等国际组织自上世纪90年代以来，不断推动动物疫病的区域化管理，据OIE统计，目前国际上有74%的国家实施动物疫病的区域化管理，64%的国家有动物疫病区域化管理的立法。

（一）区划模式

1.区域区化。基于地理概念的区域化模式。鼓励有效利用一定区域的地理资源，通过地理隔离（自然的、人工的或者法律的边界）将动物亚群体同其他家养或者野生易感动物隔离。

2.生物安全隔离区化。基于农场水平实施的管理措施的区域化模式。生物安全隔离区是指在同一生物安全管理体系之下的一个或多个饲养场所，它们构成一个特定动物亚群体，该亚群体对特定的一个或多个疫病卫生状况清楚。对特定疫病，要求从国际贸易出发实施适当的监测、控制和生物安全措施。

（二）如何实施动物疫病区域化管理

1.对建立和维持 “区域” 所需要和可获得的资源进行评估。畜牧业经济、动物卫生水平，防控重大动物疫病需要及公共卫生基础；人力和财政的资源，兽医机构的技术能力以及相关产业的有关资源。

2.区划合理。

（1）流行病学特点、行政或自然区域特点建立适当的区划模式；

（2）区域规模；区域区划：规模适度，集中连片；生物安全隔离区划：以企业为核心，所有生产单元，以屠宰场为核心，50 km半径范围内。

（3）完善的屏障体系：包括地理屏障、人工屏障或生物安全屏障等；

（4）集中人力、物力和财力，加强动物疫病防控的基础设施建设。

3.措施科学。

（1）管理措施：采取包括法律、行政、经济、技术等综合性管理措施；

（2）技术措施：消灭内源风险：监测、流行病学调查、易感动物和相关风险物质的移动控制；虫媒控制、消毒、生物安全措施；防堵外源风险：缓冲区、屏障体系、检疫，指定通道，边界控制；亚动物群体的识别等。

二、什么是无规定动物疫病区

无规定动物疫病区是指在某一确定区域（规定的区域），在规定期限内证明没有发生过某种或某几种动物疫病（规定动物疫病），在该区域内及其边界，对动物和动物产品及其运输实施有效的官方兽医控制，并经国家评估合格的特定地域。

一个区域既可以是一种动物疫病的无疫区，也可以是几种动物疫病的无疫区。

无规定动物疫病区可以是免疫无疫区,也可以是非免疫无疫区。

1.免疫无疫区。无疫病区域或有疫情的区域为防止外来威胁，可谨慎进行免疫接种而建立实施免疫接种的无疫区。仅适用于某些特定疫病。对免疫无疫区并没有像非免疫无疫区那样要求建立监测区，但宣布无疫病要有令人信服、有效的疫病监测证据支持。对区内动物必须在试验证明无感染后再实施免疫接种，并标记永久性可标识的标志。

2.非免疫无疫区。指符合规定要求，不实施免疫接种，证明没有引起有关疫病的病原体的地区；必要时无疫区应该设立监测区与其他地区及感染区相隔离。

3.保护区。是指围绕无疫区建立的，保护无疫区动物卫生状况的区域，在该区域采取基于特定动物疫病流行病学原理，防止病原传入无疫区的措施，这些措施可以包括但不限于免疫、移动控制以及强化的监测。

4.感染区。指在某一确定区域，相关疫病的状态没有被证明达到规定的要求。

三、WTO-SPS动物疫病区域化管理原则

《实施卫生与植物卫生措施协议》(SPS协议) 是WTO的重要协议，是协调国际贸易中动物卫生质量标准的主要文件。

SPS认为，动物疫病的存在或传播受地理或生态条件影响比政治边界的影响更大。SPS协定签署后，为应对动物疫病带来的贸易问题，区域化措施在全世界范围内得到广泛应用。

SPS认可的动植物疫病区域化是指认可的出口区域没有动植物疫病或动植物疫病发生可能性很低，该认可的区域可以是一个国家的一部分或全部区域，也可以是跨国界的区域。

SPS协定关于认可承认非疫区和低度流行区的规定主要在第六条：成员国应认可病虫害非疫区及低度流行区的概念，在评估一区域的动物卫生与植物卫生特点时，各成员应特别考虑特定病害或虫害的流行程度、是否存在根除或控制计划以及有关国际组织可能制定的适当标准或指南等。对这些区域的认可应根据地理、生态系统、流行病监测以及动物卫生与植物卫生控制的有效性等因素。声明其领土内区域属病虫害非疫区或低度流行区的出口成员，应提供必要的证据，以便向进口成员客观地证明此类区域属、且有可能继续属病虫害非疫区或低度流行区。应使进口成员获得进行检查、检验及其他有关程序的合理机会。

SPS 委员会在1999 年对WTO《SPS 协定》的第一次审议中注意到，SPS的区域化原则提供了一条有效的技术和管理方法，它保证了一个国家不会因为仅出现一例疫病或一例虫害就剥夺了贸易机会。

WTO成员国就如何实施第六条一直争论不休，2003 年6 月开始，SPS委员会就执行该条款时对区域化进行认可等有关问题启动了非正式会议展开了广泛的讨论，建议建立认可无规定动物疫病区或低度流行区评估和认可的程序和时间框架，建立“SPS意义上”认可病虫害无规定动物疫病区或低度流行区的贸易程序。

2008年5月16日，SPS正式发布了“进一步实施SPS协议第6条的指南（G/SPS/48）”。主要包括认可出口国区域动物疫病状况的基本原则、推荐步骤和程序。

四、OIE的动物疫病区域化管理

OIE作为世界上权威的动物卫生组织，认为进口动物和动物产品会对进口国带来一定程度的风险，因此，动物及动物产品的国际贸易既要考虑确保贸易不受阻碍，又要确保对人和动物健康无不可接受的风险。

OIE规定，对于其它还没有特定官方认可程序的疫病，成员国也可宣布其国家或国家内某地区处于无疫状态，但必须提供相关疫病的流行病学信息支持，并符合《陆生动物卫生法典》的要求，WTO-SPS协议认可其无疫状态。

在2003年6月24-25日召开的WTO-SPS会议上，OIE代表就动物疫病区域化管理提出了新的理念，OIE认为，对于那些难以在国界或边界处控制其传入的疫病，应用传统的区域化概念，在整个国家水平或在一定区域水平建立和维持无疫状态是比较困难的。除了传统的基于地理概念的区划措施外，基于企业/农场水平的管理也应该包括在内，一些禽和猪的疫病可以通过企业的生物安全措施来控制，如禽流感可以作为这种新概念的第一个动物疫病，认为在企业保护区类该病很少流行，提出了生物安全隔离区划的概念。

生物安全隔离区划不仅可以在无疫的国家或区域发生动物疫病后应用这种区划模式进行疫病控制和扑灭，也可以在有疫情的国家或区域，利用这种模式净化疫情，促进贸易便利化。

生物安全隔离区尽管地理位置不同,但拓展“风险边界”范围超出了地理学的层面，有利于动物疫病控制。

建立生物安全隔离区不仅应考虑疫病的流行病学状况，而且要考虑包括环境因素，疫病的监测水平，兽医机构及其他主管当局的性质、能力，及应用适当生物安全措施的能力。

（一）OIE生物安全隔离区划的概念

生物安全隔离区划是指一个国家用于对其国境内具有清楚卫生状况的动物亚群体进行定义和管理的一个过程。这种区域化模式是以企业为核心和基础的，即通过采取严格生物安全管理和良好饲养操作规范等手段，建设无疫生物安全隔离区。

“生物安全隔离区”的主要评判标准是居于其中的动物作为同风险群体没有或只有有限流行病学联系的特定群体是可以清楚识别的。

确保识别这个亚群体以及确认和维持它卫生状况的各种措施应当进行详细记录，并且必须考虑所关注疾病的流行病学特征。

（二）OIE动物疫病区域化管理的基本原则

1.要划定科学、合理、有效的区域界线，并且通过官方渠道公之于众。“区域”的范围和界限应该由兽医主管部门基于自然、人为或法律的界限来划定。“生物安全隔离区域”的有关规定应该由兽医主管部门基于相关的标准诸如生物安全管理和饲养规范而制定。

2.要有有效的兽医组织和管理机构，按照有关规定定义区域的动物亚群体，建立和维持动物卫生状况清楚的区域的程序应当满足适当的环境，毗邻区域的动物疫病状况，依据特定疫病的流行病学特点、环境因素及实施生物安全措施情况。

3.对象疫病必须是法定报告疫病，要有疫病的合理有效的临床及流行病学监测体系和疫情报告制度。

4.兽医机构包括实验室应能提供完整、可信的关于区域的相关文件记录；能对动物亚群体有效标识和识别，动物疫病历史状况清楚。

5.要有必要的法律支持和资金支持；对区域的各种资源包括财政资源、人力资源，包括实验室的技术能力进行评估。

6.兽医机构与行业企业建立良好的合作关系，各尽其责。

五、中国的无规定动物疫病区建设

在无疫区示范区的示范和带动下，北京、上海、山东、江苏、浙江、合肥等地还自筹资金建立无疫区 。

南京、广州运用动物疫病区域化控制理念，建设国际马术比赛场所：南京承担建设奥运遗产项目——无马属动物疫病区；广州为2010年亚运会——建设广州从化无马属动物疫病区。

为规范无规定动物疫病区建设，农业部先后制定了《全国无规定动物疫病区建设项目实施方案》、《无规定动物疫病区条件》等规范性文件。

一些地方先后颁布实施了无疫区建设条例或办法等地方法规。

2004年，农业部提出无规定动物疫病区从建设阶段转为评估阶段，组织专家起草制定了一系列无规定动物疫病区建设管理评估的法律法规。

2009年11月，农业部要求全国动物卫生风险评估专家委员会组成专家组对海南省免疫无口蹄疫区进行了评估，评估结论认为海南免疫无口蹄疫建设符合国家《无规定动物疫病区管理技术规范（试行）》的要求，达到了国家无疫区评估验收标准。2009年12月农业部副部长高鸿宾在公布仪式上，宣布海南省免疫无口蹄疫区正式建成。海南省免疫无口蹄疫区的建设成功，标志着我国无规定动物疫病区建设和动物疫病区域化管理已经进入了新阶段，具有划时代的里程碑意义。

2010年11月12日，第16届亚运会将在广州举行，为了保障亚运会马术比赛的顺利进行，广东省于2007—2009年在马术比赛所在地从化市建设了无规定马属动物疫病区，广州亚运无规定马属动物疫病区已于2009年10月正式通过农业部评估，这标志着我国第一个无规定动物疫病区已正式建成，2010年5月11日，欧盟发布欧盟第2010/266号决议，认可广州无规定马属动物疫病区建设成就，决定将该区域列入可向欧盟永久出口马匹的国家和地区名录。