流域水资源管理存在的问题及对策

1 面临的问题

1.1 社会经济发展带来的流域水资源管理问题

人类使用水、污染水以及改变河道水文形态的方式改变了水在生态系统中的量和质。在很多发展中国家,淡水资源(无论是质还是量方面)以及水生态系统都在不断退化。这种退化意味着水带来的效益减少,水的生存保障能力减少以及与水有关的风险、灾害在增加。

显然,人口数量增长和结构变化、经济发展以及气候变化等因素对水资源产生着非常重要的影响。同样,水资源对生产和经济的增长、健康和民生,以及国家安全也会产生显著影响。随着水资源压力的增长,适当管理可再生淡水资源非常重要。但是,管理水资源也变得越来越复杂和有争议。

在很多地区,由于天气状况的自然波动性和不确定性,水资源管理一直是摆在人们面前的一个主要问题。而且这个问题可能会随着气候的变化而变得更加严重。在某些流域,气候变化意味着降雨量和河川径流量的减少,而在另一些流域,气候变化将会导致更多的洪水。这种变化还会因人口和经济增长、城市化进程加快、食物需求增长等社会发展而加剧。社会发展将导致人们对水的需求增加,并致使缺水流域的河道和地下含水层退化。

经济增长、减少贫困的努力、人口和社会的变化,都推动了社会对水利基础设施的需求;支持食品和能量生产,提供商品和服务,又对水资源产生了巨大的影响。多年来,人们以为有足够的水用来支撑这些发展,而且自然水的循环过程会处理由此带来的污染。尽管灌溉设施的修建、水电站和通航建筑物的建设以及生活、旅游和工业供水给无数人带来了巨大的利益,但也极大地改变了水文系统、生态系统和世界大部分河流、湖泊以及地下蓄水层的景观。

由于缺水程度加重,水文波动增大,处理发展带来的改变成为人类面临的严峻挑战。当前,流域管理者不仅面临着巨大的压力和风险,还面临着由协调经济发展与维持水资源健康所产生的冲突。但是为了发展,世界上的贫困地区必须发展水利基础设施。政府和流域管理者面临的挑战是如何实现可持续发展。这意味着要寻找更好的方法去开发和管理水资源,并对每个特定的流域环境做出合适的反应。

1.2 流域水生态与环境管理问题

流域管理者还必须解决流域的污染问题。随着城镇沿着河岸和湖岸不断扩张,生活和工业废弃物造成的水体污染也在逐渐增加。农业进步也意味着农民将使用更多的化肥和农药,使污染加重。生物和化学污染所带来的后果、河湖流量的改变以及地下水位的沉降都非常可怕,河流会富营养化,水生杂草会蔓延。生态系统的退化或破坏使许多依赖自然资源的社区群体处于危机之中。生物多样性在丧失,渔业资源逐渐下降,此外,越来越多的人正日益受到与水有关的健康灾害的威胁。即使是最保守的估计,与水有关的疾病目前可能已造成上百万人死亡。而到 2020年,这个数字可能会增加至0.59～1.35亿人 。

1.3 高度开发地区的流域水资源管理问题

世界上水资源已高度开发的区域同样面临着严峻的挑战。这些地方的水资源往往被过度开发。流域管理者必须处理上、下游之间高度复杂的相互关系及其对水文、生化和生物过程的影响;必须管理地表水和地下水,以及协调人类经济活动与河流、湿地和湖泊生态健康之间的水管理关系等。这些问题不仅挑战着发达国家的水资源管理者,也挑战着经济日益飞速增长同时又严重缺水地区的水资源管理者。

流域内水资源管理的相互关联性,对共享一个流域的利益相关者来说,有着直接的影响。流域管理者必须寻找一种方法来解决这些与水相关的挑战,以避免诸如社会不稳定、国家之间的冲突、经济发展速度放慢和重要资源退化等问题的发生。

1.4 跨界流域水资源管理问题

覆盖多个国家的流域,即跨界流域,对管理者而言尤其是一种挑战。历史上,跨界流域可以促进区域间的合作。但是,随着资源供给的减少,需求的增加,在共享水域发生冲突的可能性也会增大。一些流域正在采用建立共同愿景的途径来解决这些问题。共同愿景方法融合了许多 IWRM理念的原则,根据流域内所有滨水国家的整体发展情况,来考虑该流域的问题。

2 水资源管理对策

2.1 结构性响应与制度性响应

水资源管理者面临的很多挑战自古有之。但是,由于问题的规模和性质因地区、流域的不同而存在差异,导致人们对问题的响应也有很大差别。因此,不存在也不可能存在解决这些问题的统一蓝本。

然而,应对这些挑战,通常需要解决 2个关键领域的响应问题:

(1)解决结构性问题的响应,包括数据采集,基础设施运营和维护;

(2)制度性响应(通常被称为“软”干预),如政策 、定价 ,知识 、信息 。

这两类响应都很重要,且是相互关联的。由于结构性干预提供的服务往往是可见的,具有政治吸引力,成本较高,也因此受到了最多的关注。制度性干预则成本较低,有时在政治上或社会上存在争议,而且往往是无形的,因此受关注程度很低。

应更多地着眼于制度性响应或“软”响应,因为已经有大量的科学和技术信息可用于解决结构性问题。

相对而言,关于制度性问题的信息则很少。但只有通过解决制度性问题,才能保证结构性干预是合理的和可持续的、才能保证工作能按计划进行,为那些最需要的地方提供服务。

2.2 流域层面的水资源综合管理

制定合适的制度性响应是 IWRM的核心,只有这样才能有效地促使政府和流域管理者公正和可持续地管理水资源。很多制度性响应都被应用于(独立地或是伴随结构性响应)解决流域管理面临的挑战。这些解决方法是基于设计合理的政府管制规则和建立合理的组织结构。

政府管制规则可以是国际条约、规范、法律、条例、协议、公约或政策,也可以是惯例。规则定义了如何获取、利用和管理水资源。而这些规则可以是正式的或非正式的、书面、口头或默认接受的做法。

组织结构包括国际委员会或机构,联邦或州/省政府部门,流域议会,代表机构,利益相关者,社区或专业协会和非政府组织(NGO)。他们同样可以是正式的或非正式的。

过去几十年,很多国家为改进水资源管理的制度和法律框架做出了巨大努力。最近被采用的国家水法和政策,一般都考虑了好的管理所带来的价值和水资源综合管理原则,如参与、性别和平等问题,环境问题和经济评估等。在 2002年世界可持续发展首脑会议上,许多国家已承诺实施国家水资源综合管理和用水效率计划。

2008年,作为可持续发展委员会第16次会议的一部分,联合国水机制(UN-Water)对全球国家水资源综合管理计划执行情况进行的调查发现,27个发达国家中的 16个、77个发展中国家中的 19个,完全或部分执行了水资源综合管理计划。报告指出,“有好的迹象表明水资源综合管理方法正在被纳入国家计划和战略中去,由此带来的有形收益要么明显,要么在不久的将来可能实现。”

但是,国家层面的水资源综合管理计划目前正在制定,面临的挑战是如何确保这些计划被有效地执行。在这一方面,流域管理者将处于这种变化的最前沿。政府建立用来执行计划的水管理框架不可能完全一致,这使得他们将在不同的环境中工作。

3 流域水资源管理机构实践

流域层面的水管理并不是一个新的概念。一些国家,例如西班牙和法国,已经进行了几十年的流域水资源管理实践。西班牙有 9个流域管理机构已经超过了 75 a的历史;自 1964年以来,法国建有 6个流域议会和 1个用水者协会(Eau);在德国,作为水工作者、水电生产者自愿联盟,北莱茵威斯特伐利亚州的 11个流域机构之一的鲁尔协会(Ruhrverband)于 1899年创建。许多年前创建于欧洲的国际委员会,管理的河流包括莱茵(Rhine)河、默兹(Meuse)河、斯海尔德(Scheldt)河、摩泽尔(Moselle)河和萨尔(Sarre)河,以及日内瓦(Geneva)湖等;在美国,田纳西流域管理局成立于 1933年;在澳大利亚,1992年墨累 -达令流域协议授权墨累 -达令流域委员会承担协调、规划和可持续管理水、土地以及环境的责任。

1909年,美国和加拿大政府之间的边界水条约针对共享水域建立了国际联合委员会。在东南亚,1995年签订的湄公河流域可持续发展合作协议促成了湄公河委员会的成立。尼日尔河流域管理局和乍得湖流域委员会建立于 20世纪 60年代初,而塞内加尔(Senegal)和冈比亚(Gambia)河开发组织则成立于 70年代。魁北克于 2002年修改的水法以流域尺度建立了综合水管理,并在 33个流域优先实施。墨西哥、巴西、摩洛哥、阿尔及利亚都修改了其水法,引入了以流域为导向的管理模式。在欧盟,水框架指令(WFD)要求所有 27个成员国家都推行流域管理计划。

过去,许多流域机构的主要职责是建设基础设施。但由于基础设施会带来不良的社会和环境影响,一些政府和基金机构已经开始采取消除负面影响的政策措施。正因为如此,在 20世纪后期,基金机构不太愿意支持这些纯粹的基础设施建设项目。

然而,在使大型水利基础设施项目产生的负面影响最小化的同时,有可能会使其效益最大化。但这意味着需要考虑基础设施建设对社会和生态系统之间的复杂动态性影响,应当真诚地向所有利益相关方咨询,给予公平和可持续性问题应有的关注。

流域管理的重要任务是取得长期平衡,实现平衡的方法是采取水资源综合管理。将国家水资源综合管理政策的制定、规划进程与流域管理联系起来,有助于降低风险,带来更多的可持续性,促进经济增长和在保护环境的同时实现更公平的发展。