发达国家的防洪经验

□ 王春华

近年来，异常气候所带来的自然灾难频频发生。2010年4月，我国西南五省刚刚缓解了旱灾，江西、湖南、广西、贵州、福建、浙江等地又迎来了特大洪灾。洪水灾害是全球性的自然灾害，看看国外一些发达国家的防洪经验，对我国的防洪或许有一些借鉴和启发。

美国：防洪减灾靠保险

洪水是美国最严重的自然灾害，美国国土面积的7%受到洪水威胁。同时，美国是世界上最早建立国家强制性洪水保险体制的国家。早在1968年，美国国会就通过了《国家洪水保险法》，并于次年制定了《国家洪水保险计划》。1973年，美国国会又通过《洪水灾害防御法》，对《国家洪水保险法》进行修改，并把洪水保险计划由自愿性改为强制性。1979年起，国家洪水保险计划归属美国联邦紧急事务管理局统一管理。

为了便于洪水保险计划的实施，联邦紧急事务管理局还组织绘制了洪水保险图。该保险图把行洪河道划分为行洪区和非行洪区，并规定在行洪区内不准建任何建筑，在非行洪区内可以修建建筑物，但修建前必须购买洪水保险。

经过40多年的不懈努力，美国已经建成较为完善的全国性洪水保险体制。这一由专职机构专项管理、私营保险公司参与并具有强制性特点的制度，不仅提高了防洪减灾的工作效率，同时也带来巨大效益。

此外，美国还利用先进的专业技术和现代信息技术，对洪水可能造成的灾害进行及时、准确的预测，发布警示信息，并逐步建立以地理信息系统(GIS)、遥感系统(RS)、全球卫星定位系统(GPS)为核心的“3S”洪水预警系统。

英国：科学制定防洪措施

英国的防洪减灾措施分工程措施和非工程措施两大类。工程措施：一是堤防。二是河道整治，即扩宽河道或者裁弯取直。三是水库。在英国，虽然水库是防洪工程措施之一，但他们从未建过纯防洪水库。他们认为：单目标水库造价过高，合适库址少；用淹没土地移民的手段换取保护另一片价值略高的土地意义不大；上游筑坝对远距离的下游效益极小。四是挡潮闸。1982年建成的泰晤士河挡潮闸，在2009年为保护伦敦曾关闭过19次，起到了重要作用。

非工程措施：一是洪水损失补偿基金和救灾基金。此资金一般用作有防洪工程而遭受洪水灾害损失的应急救灾资金，数字约为总损失的30%。二是洪水保险。英国在1971年发生全国性大洪水后才制定洪水保险政策，目前洪水保险措施在英国的许多家庭被采用，居民一般根据水利部门编制的洪水风险图决定是否投保或联保。三是洪泛区分区开发规定。四是洪水预报警报系统。从上世纪60年代开始，英国就把洪水预报警报系统作为防洪减灾的主要措施之一并不断完善。英国现在使用最新的技术一天24小时监测降雨、河水水位、潮汐及海洋情况，当有洪水危险时，就对可能受到影响的地区发布警报。英国以前是将警报发至警方，再由警方负责告诉公众。

法国：报警防洪很有效

利用一切可能的方法对洪水早期报警非常重要。法国的两种方法特别有效：覆盖全国、全区的无线电广播和采用多机呼叫技术的电话。这些方法已由镇委员会和洪水管理者推广普及。

2004年初，阿莱斯成为法国第一个安装与地理信息系统(GIS)相连的电话报警系统的城镇。2002年9月，法国阿莱斯镇发生洪水后，议会防洪委员会主席要求建设该系统。2003年12月，该系统刚刚安装就绪即下了大雨，系统分部门拨打了 12000个电话，有7400人接到洪水信息，该镇因此得以保持安宁。

该系统的实际益处是：能利用适当的信息迅速确定有待首先发出警报的地区或者特殊群体(病人、老人等)，并向其发出预先录制的或特定的信息；具有适当指令的早期报警使抢险工作更加有效，可以给防洪委员会工作人员发出详细的指令，组织他们的工作；可以呼叫没有记载于电话号码簿的号码和移动电话，借此为了报警目的而邀请这些人登记他们的号码(1人甚至可以登记几个号码)。镇委员会对该系统非常满意，并要求将其用于其他目的，如街道工作的通知等等。该系统售价12000欧元，外加每户每年0.5～1欧元的固定收费。

日本：河川综合治理

日本的河川按照日本的河川法分成三个等级。其中一级河川109条，由日本中央政府直接管辖，即由建设省负责规划、建设和管理，资金也由建设省下达。日本建设省对河川进行了全方位的综合治理，主要是通过建造超级堤防来实现。超级堤防为永久性坚固堤防，它的堤顶标高比通常的堤防要高，具体高度视各地洪水水位而定。大城市如东京、大阪一带堤防标高需达到200年一遇标准，一般在10米左右。超级堤防是将堤后炮台用土填高，其宽度是堤防高度的30倍。在堤防内侧与河川之间的河滩地上营造大面积绿地，兴建运动场、公园、停车场等。在洪水期可行洪、滞洪，即使水淹了经济损失也不大，洪水退后仍可恢复使用。

淀川是日本关东地区的一条重要一级河川，流域面积为8240平方公里。1995年大地震就发生在那里，当时地震灾情相当严重，使淀川下游对城市具有重要作用的堤防遭到严重破坏。淀川是由木津川、宇治川、桂川三川汇合而成。日本对这三条河川和淀川多年来进行了多方面的整治、修复和堤防加固。重要的河流敷设道路、河道清淤、河道改道、修建放水路、水门等排水设施，以及建游水池及修建大规模超级堤防。

大阪府地处一个冲积平原，年降雨时间为100天左右，年降水量为1318毫米。寝屋川流域面积为268平方公里，又系都市密集区。为保护流域内都市在洪水中的安全，日本于7年前确定了“寝屋川流域整备计划”，对流域基本高水流量每秒2700立米分步实施。第一步是河川改道（850立方米），建分水路和地下河川（910立方米），建游水池和调节池（640立方米），这一部分合计流量为2400立方米。第二步是流域治理，如市街化调整、森林绿地保护、小规模开发、土地利用和水情宣传、避难对策等，这一部分合计流量每秒300立方米。