公民基本权利框架下农民工劳动权的宪法保护问题探析

□韦嘉燕 乐永兴

公民基本权利框架下农民工劳动权的宪法保护问题探析

□韦嘉燕 乐永兴

本文通过对直接援引宪法保护农民工劳动权的必要性和宪法保护方式进行探析,以期使农民工劳动权受侵害的现状得以改善。

基本权利;农民工劳动权;宪法保护

一、农民工劳动权的内涵透析

自国务院 1991年 7月 25日实施的《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》首次将“农民工”这一概念以正式文件的形式提出来以后,学界对“农民工”的概念表述颇多,一般认为,农民工是我国社会主义现代化建设这一特定阶段存在的一个介于农民与工人之间的特殊群体,他们的身份特征依据现行的户籍制度划分而拥有农业户口,从职业上开看,农民工常年或大部分时间在城镇的用人单位从事与其身份不一致的第二、三产业并以工资为主要收入来源。

劳动权是人所应当享有的基本权利,一个人必须用自己的劳动才能维持在社会上的生存,具有不可缺少性、不可取代性和不可转让性。劳动权与生存权、发展权等基本人权密切相关,劳动权是基于保障公民个人的生存权这一首要目标而产生的;公民的劳动权通过宪法和法律对劳动主体的法律地位的确认,在发展权的要求下的进一步的强化。

农民工劳动权作为农民工应有的基本权利,是农民工作为劳动者所享有的基本权利和特定的角色利益,是一种与劳动相关联的利益、自由、资格和能力,是由工作权、报酬权、休息权、职业安全权、职业培训权、民主管理权、团结权、社会保障权等一系列权利所构成的权利系统,各种劳动权按照一定的分工紧密结合在一起,发挥出权利系统的合力。①从农民工的劳动权的逻辑结构上来看,工作权是取得其他各项权利的前提基础,报酬权和福利权的获得是核心之所在,其他权利则是保障。总之,农民工的劳动权是一个内容相互统一,权能互补的权力体系。

二、农民工劳动权受侵害的现状

1.工作权受到限制

由于我国实行城乡分治管理制度,我国以户口制度为基础形成的城市二元社会结构这一格局至今仍没有根本改革。农民工在城市就业因受到农村户口的限制往往遭受不平等待遇,许多城市因此制造“就业壁垒”,普遍存在着二元劳动力市场,农民工遭遇就业歧视只能进入城市的“次属劳动力市场”即收入低、待遇不高、工作环境差、安全保障不力、福利缺失的劳动力市场,一些城市甚至明文禁止某些岗位招收农民工。政府要求农民进城务工须办理各种证件和缴纳相关费用,设置了高门槛。进城农民的命运如何,是就业权的城乡不平等程度指示器。②

2.获取农民工劳动报酬权严重受损

由于屡屡受到用人单位的侵害,农民工劳动报酬权严重受损,一方面表现在报酬协商权虚无。农民工劳动力市场长期供大于求,劳务市场竞争激烈,农民工就业机会少,经济力量弱,报酬的支付完全由处于绝对优势地位的用人单位支配,大量存在农民工与城市人同工不同酬或多工少酬现象。另一方面是报酬请求权备受侵害。用工单位拖欠甚至拒付农民工工资的报道屡见报端。全国被拖欠的农民工工资高达上千亿元,拖欠报酬不仅数额巨大而且时间长,多属工资收入但也有拖欠其他补助、津贴、奖金和加班报酬。

3.休息权得不到保障

劳动法第 36条、38条和 41条对劳动时间做了明确规定,保证劳动者充分的休息和休假时间。但在现实当中,用人单位特别是一些家庭式企业的企业主为追求利润最大化,肆意违反劳动法规,常借用“自愿协商”为幌子任意延长工作时间,侵犯农民工休息权。由于违反劳动法律规定的标准加班和超长时间的工作,出现多起因农民工身体和精神受到极大侵害而造成的“过劳死”和工伤事故。

4.职业安全权和教育培训权得不到保障

许多用人单位并不按法律要求和国家标准提供劳动安全卫生条件,使得工作环境恶劣和缺少严密的劳动安全防护设施,存在巨大的安全隐患,对农民工健康和生命安全造成直接威胁。加上农民工未得到劳动安全卫生教育,自身职业安全意识和事故防范能力较低,工伤和职业病发病多有发生。一些管理落后的企业将农民工当成追求利润最大化的工具,一方面尽量缩减成本,积累生产发展基金,另一方面对用工成本低廉的农民工不进行必要的职业技能培训。一些企业由于产品质量或使用现代化机器等的特殊要求,对农民工的岗位职业技能培训还比较重视,但对于农民工个人发展再教育的要求不但不支持还设置各种障碍。近年来我国因缺乏必要的安全生产技能培训所导致的农民工恶性工伤事件亦频有发生。

5.社会保障权缺失

由于社会保障制度在我国的改革刚刚起步,未能建立起完善的社会保障体系,社保资金的缺口也较大。而城市农民工处于一种角色冲突的地位,加上具有流动性大、居住不稳定等特点,他们成为在城乡之间摆动的边缘人群,许多城市并没有将农民工纳入社会保障的体系中,农民工无法成为社会保障制度的受益人,享受不到城镇劳动者一样的公费医疗、劳动保障、就业保险、养老保险和各种福利待遇。在参保问题上,许多单位对农民工实行“双重标准”,如用工单位只为少部分农民工投保或只买一种保险甚至不买任何保险,一些从事危险作业的建筑施工、矿山开采和化学危险品生产行业的用工单位非但不给农民工买保险还要求农民工签订“工伤不赔,事故责任自负”的生死合同。农民工的社会保险和社会福利缺失。

三、加强农民工劳动权的宪法保护

1.为什么要直接援引宪法保护

从我国目前的立法状况来看,现有的法律法规对保障农民工基本劳动权益不完善,虽然现行的劳动保障法律法规和相关政策在保障劳动者的合法权益方面作了许多规定,但由于历史形成“城乡分割”二元社会结构,使得这些法律法规不能发挥其应有作用,计划经济条件下基于户籍制度出台的一系列旧制度形成了农民工劳动权得不到法律保障制度根源。《劳动法》的相关规定是对城市劳动人群量体裁衣而制定的,因而对他们来说可能是非常基本的,但由于农民工这一弱势群体的特殊性,《劳动法》并没有针对性的对其重新定位使得相关规定可能过于“高标准,严要求”了。也就是说,由于社会本身结构基础的不同造成了法律实效在不同社会群体中是不同的。我们如果想要寻求在二元社会结构下任何群体都应当实现的基础性权利,惟一的办法只能是诉诸于宪法权利,这是由于宪法的根本性——任何人的宪法权利不能被剥夺决定的。这样农民工的劳动权保障才有了最基本的理论基础和基本法的依据,劳动权作为公民基本权利,要求国家为实施该权利提供公权力基础和相应保护。我国正处于计划经济向市场经济转型发展时期,宪法除了要重点关注保障财产权和商业活动的自由权利保护,对弱势群体也要有针对性地给予特殊保护。

2.农民工劳动权的宪法保护方式

农民工劳动权的宪法保护与宪法保障公民基本权利所发挥的作用和宪法自身所具有的法律特征以及农民工这一群体的特殊性均有关系。要弄清农民工劳动权的宪法保护问题,因此,要从宪法学理论出发,结合宪法制度的规定和农民工的特性来分析。

（1）宪法对农民工劳动权的确认。

一项具体的权利在法定化过程中,首先应当在宪法条文中得到明确的肯定,才会受到宪法的保护和具有对抗国家权力的功能。也就是说,,基于其宪法权利的法律地位获得宪法保护的只有宪法条文明确加以规定的权利。相反,不能在宪法中被宪法条文明确加以规定的权利是不受宪法保护的。

劳动权是经济权利的主要内容,目前,关于经济权利宪法规定的必要性,一些学者提出了如下主要看法：第一,认为以宪法条文的形式保护经济权利既不必要,也不充分。如英国、新西兰、奥地利、挪威和瑞士,这些国家并没有在宪法中规定经济权利,但并不妨碍他们在经济权利的保护方面有不错的成绩。第二,宪法有权对经济权利不作明确的界定,仅依靠法院对概括条款的解释对经济权利实行宪法保护,很可能是宪法裁判者成为经济政策和经济原则的审查人,增加立法机关不能对经济环境的改变做出有效反应的风险。第三,在那些计划经济向市场经济转型的国家里,宪法的重点应放在保障财产权和商业活动自由权利保护方面,同时对弱势群体给予特殊的保护。第四,社会主义宪法突出侧重对经济民主与经济公平的保障,并体现在宪法规范的设计与规定中。③不同国家的宪法有不同的法律特征,这会影响各国劳动权获得的宪法保护方式、水平。从世界各国宪法对劳动权的具体规定来看,共有 78部宪法规定了劳动权的内容,占一半以上的比例。从比较宪法的角度来看,劳动权作为具有现代人权意义上的经济权利的到世界各国宪法多数普遍承认和明确肯定。

与其他社会主义宪法如出一辙,我国宪法理念所倡导的社会本位要求侧重保障经济民主与经济公平,并在宪法规范的设计与规定中有所体现。新中国成立后,我国明确在国家宪法中对“劳动权”进行了宣布和规范,现行《宪法》第四十二条、四十三条和四十五条明确规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。”“中华人民共和国劳动者有休息的权利”“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。”新时期要理顺我国不同的劳动关系主体,有必要对农民工从法律上进行重新定位,才能更好地维护农民工的合法权益。进城务工的农民离开土地在城镇从事产业工作,与用人单位之间的关系符合劳动关系的一切条件,因此,在法律意义上的“劳动者”概念范畴具体来讲当然包括农民工,应依法确立“农民工”平等的劳动者地位并承认其应享有的各项劳动权利。宪法中对劳动权的相关保护可以用来确定农民工所享有的权利。

（2）宪法要求立法机关制定法律来保障农民工劳动权的实现。

在宪法保护层面,经济权利不是诉诸司法审查手段可以实现的权利,不属于司法权利。当工人失去劳动机会时,不能诉诸法庭,法院也不可以强制方式要求国家提供劳动的机会,只能凭借立法者的立法裁量,或通过工会组织向私人企业施加压力,以劳资谈判的方式予以实现。正因为如此,在经济权利的实现方式上,多数国家的宪法将它的落实留给了立法机关与执行机关,这是由于宪法中经济权利的伦理性质决定的。规定在宪法中的经济权利的规范力虽然与自由权规范体系有相当程度的差异,但它依然具有宪法上的力量,表现为其性质属于宪法委托,由立法机关酌情制定法律。④

宪法上规定的劳动权通常是一种主观性质的权利,这种主观性质的权利要实现其客观化,必须依赖于具体立法的规定。在我国,宪法基本权利本身缺乏直接适用性,往往需要通过法律的规定来得以具体化。⑤宪法权利的存在并不一定要求权利得到细化,而更多的是国家公权力对之保护手段的具体化,使其最终能为劳动者行使实在的法定权利提供依据。不可否认,在我国劳动权属于比较完整的宪法权利,它即得到了宪法的直接承认,又有立法机关的进一步具体化。虽然从这个角度来说,农民工的劳动权保障并不存在所谓的法律盲区或立法空白,但是,在现行的劳动保障法律法规和相关政策对劳动权作出的众多规定中,却找不到相关针对农民工这样的弱势群体给予特殊保护的规定,使他们的劳动权利受到侵害时得到更便捷有效的保护措施。加上法条宽泛、原则和可操作性不强,配套法规缺位等原因,使得相关违法责任的追究问题在作出具体规定方面受到限制,农民工维权困难。因为劳动权是权力体系,除了劳动法这一劳动体系基本法外,立法机关还应当制定与之相关配套的单项法律法规,形成完善的劳动法律体系,完善农民工劳动权的“法定权利”,给农民工一个相对公平的就业环境。

（3）政府具有保障劳动权实现的宪法职责。

基于农民工这一弱势群体权利受到非法侵害后寻求正常的救济途径、难度和成本均比常人困难的多,而且农民工劳动权保障力度不够,造成受害人数规模扩大,会影响到社会的稳定和发展。政府在农民工劳动权实现中应给予特别保护,给予足够的“人道主义关怀”,构建维护农民工这一弱势群体的社会支持网络,政府在保证农民工劳动权这一公民基本权利的实现过程中应扮演主导性的角色,承担消极不作为责任和积极作为责任。政府的不作为责任是最大限度的保证农民工劳动权中的行业准入和职业自由选择等权利相关内容得以实现;在政府的作为责任中,包括政府积极排除各种妨碍农民工劳动权实现的阻碍因素和政府积极创造条件来促使劳动权实现两个方面。具体来说,各级政府可以从以下方面对农民工劳动权特殊保护的实施其作为职责：

第一,政府应转变观念,改革以户籍制度为核心的歧视性制度。

为了能给农民工劳动权利的实现创造平等的环境,要从根本上消除因户籍制度产生的歧视性政策和体制障碍,避免农民工进城务工遭受与城镇劳动者不同的待遇,消除与城市居民之间的鸿沟及身份歧视,将农民工纳入社会保障范围,共享城市公共资源和参与公共决策,促进城乡统筹协调发展,以适应市场经济和城市化的发展。

第二,建设服务型政府,强化政府部门对农民工的援助职能。

为减少农民进城务工后的盲目性,政府应向农民提供必要的社会服务和社会保护,采取与实现社会公平相适应的服务型措施,当农民工劳动权益受损害时,政府部门应当为农民工提供法律或其他形式的援助帮助农民工维护权益,如劳动监察大队、公安局、司法局开启维权举报热线和援助热线及建立农民工欠薪保障机制等。

第三,农民工劳动权可以获得宪法诉讼或宪法监督的救济。

一般的法律权利被侵犯之后,很难上升到宪法诉讼或宪法监督的途径来加以救济,仅通过民事判决、行政诉讼等途径来加以解决,而宪法权利与一般法律不同,在一些国家,可以获得宪法诉讼或宪法监督的救济。当受害者对最高司法机关做出判决提出异议时可以将有关异议提交专门的宪法法院来解决,宪法法院审理公民宪法权利案件的合法性与合理性等要素甚至政治性决策对案件的影响程度都不可忽略。宪法上的侵权责任的认定以及侵权责任的承担方式有时需要做出政治判断才能加以解决,因此比较复杂。所以我国可以考虑将提起宪法诉讼的方式作为保护农民工的劳动权的手段,但应作为保护权利的最后一道防线。劳动权被侵犯的农民工也可以通过宪法监督主体对宪法在劳动权相关规定的实施所进行的监督来保护农民工的合法劳动权利,它是通过宪法监督主体履行监督职能来主动加以保护的,这与劳动权被侵害者行使宪法上的请求权而提起宪法诉讼不同。

注释：

①谢鹏程：公民基本权利 [M].北京：中国社会科学出版社 ,1997（7）：94.

②堪种华：耕地保护新举措—浅谈农村宅基地的清理整顿 [J].农村经济,2004,（12）：18-20.

③郑贤君：基本权利研究 [D].北京：中国民主法制出版社,2007,（2）：176,177.

④郑贤君：基本权利研究 [D].北京：中国民主法制出版社,2007,（2）：176,177.

⑤王明月,葛翔.核心劳工标准与农民工劳动权益保护要论—在公民基本权利框架下分析[J].广东商学院学报 ,2007,（2）：81.

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[3]徐静.人权视野下的农民工劳动权问题探析[J].法制与社会,2007,（10）：224-226.

[4]王昕,孙放.农民工权益的法律保障 [J].农业经济,2006,（9）：81.

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[7]张千帆.宪法学导论—原理与应用[M].北京：法律出版社,2004：468.

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[9]郭富锁.农民工问题的法律分析 [J].青海社会科学 ,2005,（4）：100-103.

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[11]何延军,张建兵.论农民工劳动权益保护与劳动法律的完善[J].法学杂志,2007,（6）：57-59.

F323

A

1008-8091（2010）02-0075-05

2010-03-16

经济危机后返乡农民工的社会保障法律问题研究——对广西返乡农民工进行的法律调研 （项目号：2009106020301M82）。

广西师范大学法学院,广西桂林,541004

韦嘉燕 （1985-）,女,广西南宁人,广西师范大学法学院硕士研究生,研究方向：宪法与行政法学。

邓秀丽）