整合基层执法力量是提高食药监工作效率的关键

随着新的《食品安全法》的实施，食品药品监督管理部门增加了餐饮环节食品安全监管和保健食品、化妆品的安全监管新职能。面对新的职能变化，分布在区（县）的基层食品药品监督管理部门在人员编制未增加的前提下，面临着人员少、监管任务更重的困难。就重庆市江津区而言，方圆3200平方公里，药品及医疗器械生产、经营单位和个体药店550多家，医疗卫生单位和个体诊所857个，餐饮单位和个体2500多家。而重庆市食品药品监督管理局江津区分局的在编人员只有21人。基层行政管理工作日趋繁重，基层执法难上加难，如果不加以合理整合，工作很难有成效。基层执法工作成效的好坏、执法水平的高低，直接关系到一个地区、一座城市乃至一个国家的形象，应引起高度重视。

基层执法现状及存在问题

以重庆市江津区食品药品监管部门为例，目前基层执法问题主要表现在以下3个方面：

工作任务重，人员编制少。江津区食品药品监督管理部门的21名在编人员中，市场科兼稽查队7人，办公室3人，综合科5人（其中，2人兼财务工作，1人在区行政审批服务中心工作），食品科2人。除分局领导外，实际在一线参与执法的只有7人。江津区拥有150万人口，却只有7人的基层执法队伍，执法力量明显不足。

科室职能不规范。具体而言，一是执法科室工作重心不突出，影响执法效果。如江津分局的市场监管科，重点工作是在药械流通领域打击药械经营单位和使用单位的违法违规行为，这是重中之重，也是市场监管科的日常工作。要搞好这项工作，即使7个人全力以赴都难以实现上级部门要求——有力打击药械违法违规行为的同时，使每年监督覆盖面达100%。然而，2008年基层分局新增的行政审批内容——药品零售企业的GSP现场认证检查工作也放在市场监管科，使执法科室疲于应付，监管工作自然重点不突出，监督覆盖面大大下降。二是科室职能设置不科学，影响执法效率。比如，综合科主要负责药械生产企业的监督、药械零售许可证的审批、法律法规的宣传教育工作和药械不良反应（事件）监督上报工作。但综合科未负责医疗机构的监管，对药械经营使用单位是否按要求上报药械不良反应（事件）缺乏监督约束力，而药械经营使用单位正是药械不良反应（事件）监测上报工作的主要力量，因此，不良反应（事件）督促上报工作很难有效果。三是科室间职能缺乏相互竞争和制约机制，执法效力低下。基层分局各科室间没有相互协作、相互督促的工作机制，导致药械流通使用的行政执法和处罚工作（从检查、立案、调查取证、案件合议到告知和执行）都是在一个科室内完成，缺乏科室协作性、竞争性和制约性，降低行政执法工作效率，且易给非廉洁行为提供滋生的土壤。

乡镇委托执法效力不高。重庆市按市办公厅的相关文件精神，基层食药监分局都于2007年相继实施了乡镇药械委托执法工作，即将基层分局在药械执法工作中的日常监督、违法行为制止权、适合简易程序的药械行政处罚权等，以分局的名义委托给区以下的各镇（街）人民政府，受委托的人民政府在不增加机构编制、不增加经费的前提下，明确2～3名机关工作人员为药械监督员，行使辖区内药械监督工作。这一举措的实施在延伸监管触觉方面无疑起到了积极的作用。但是，由于受委托的镇（街）人民政府无专用编制和经费，此项工作只是在原有工作上增加职能，大部分受委托的镇（街）人民政府对此项工作不重视，加之监督人员变动频繁，业务素质很难保证，出现了执法不严甚至不执法等现象，导致镇（街）委托执法效力低下。

提高基层行政执法效力的建议

创新基层分局执法工作机制，理顺关系，明确责任，做到权责统一。由于权责不统一，交叉重叠，责任不清，必然导致有利益时抢着管，有责任、有风险时互相推诿，造成人浮于事、工作效能不高、行政执行力低下。因此，按照“整合、统一、高效”的原则，必须整合基层分局行政执法力量，调整和归并科室职能和执法队伍，降低执法成本，提升行政工作效能。

一是合理设置和调整科室职能。按照行政区域审批和监督执法分离的原则，基层食品药品监督管理部门应设置办公室、行政许可审批科、法制宣传稽查科、餐饮安全监管科、市场流通监管科、生产使用监管科。

办公室负责公文处理、信息统计、纪检信访、人事、财务、计划生育和群团等全局性的工作，即协调机关日常政务和事务工作，负责会议组织及党组办公室的日常工作；组织、起草本单位综合性文件和重要文稿，完善并组织实施机关内部管理规章、制度；负责机关后勤保障、安全、保卫工作；机关党建工作及党员的教育、管理、监督和精神文明建设；负责违反党章、党纪和政纪案件的查处；承办局交办的其他事项。

行政许可审批科负责药品、医疗器械、保健食品、化妆品、餐饮环节等所有行政许可工作，即负责组织实施《药品质量管理规范》和《药品生产质量管理规范》的认证审批工作（验收时抽取全局有资质人员进行）；完成上级部门交办的行政许可或行政审批预审、现场验收工作，核发相应的行政许可证件或行政审批文件；负责医疗机构制剂配制等许可工作；承办局交办的其他事项。

餐饮安全监管科负责餐饮环节的食品安全监督管理工作，承担餐饮环节食品安全状况调查和抽样工作；组织开展消费环节食品安全事故的查处工作；依法承担餐饮环节重大活动的食品安全保障；承办局交办的其他事项。

法制宣传稽查科负责组织开展药品、医疗器械、保健品、化妆品和餐饮安全监督管理法律法规的宣传教育，监督检查相关法律法规和规章的实施；负责受理违法违规案件的举报投诉，编号行政执法文书的管理，行政执法案件的立案登记和结案归档工作。

负责分局行政执法人员和镇（街）委托执法人员的行政执法、行政许可行为的监督、检查、考评及责任追究工作；承担重大行政处罚案件的审核工作；负责行政听证、行政复议、行政应诉、行政赔偿等相关工作；负责行政执法监督人员证件的审核、办理和年度验证工作；负责药品招标代理机构的资格认定工作；组织实施从业人员资格认定、资格考试培训、继续教育工作；承办局交办的其他事项。

市场流通监管科负责药品、医疗器械、保健品和化妆品等经营环节的监督管理，组织实施药品流通领域处方药和非处方药的分类管理，组织药品、医疗器械经营企业的日常监督抽验工作；负责药品经营质量管理规范的日常监督检查和跟踪检查，药品、医疗器械和保健品化妆品广告的日常监管；指导镇（街）药品、医疗器械的市场监管和稽查工作；承办局交办的其他事项。

生产使用监管科负责麻醉药品、精神药品、毒性药品、戒毒性药品、放射性药品的监督管理；承担药品和医疗器械生产、使用环节的监督管理；负责药品医疗器械不良反应（事件）监测工作的监督管理和统计上报工作；负责药品包装材料、容器使用的日常监管工作；承办局交办的其他事项。

二是分管领导按职责分工，而不以科室分工。领导分工按照管理的工作来划分，而不是将哪几个科室划归某领导分管，从而避免因只分管某科室而与非分管科室发生不团结协作的现象。

三是制定科学的工作程序。行政处罚、行政许可审批等重要工作必须制定具有相互制约的工作流程，否则可能存在巨大隐患。

行政许可审批办理：经行政服务中心专人受理——行政许可审批科审查——规模以上企业行政审批或重大变更事项，经办公会讨论审查同意——审批科组织（随机抽取全局具备资格的人员组成检查组）验收发证——领导签字审批——受理人发证（认证检查审批科制定工作方案）。

行政处罚办案：执法科室发现案源——法制宣传稽查科立案登记——相应执法科室完成调查取证、案件合议（重大案件交稽查科完成审核，办公会讨论决定）——领导签字审批——执法科室执行——结案后交稽查科登记归档。

建立科室间相互制约机制：各科室应建立被监管对象的信息档案，执法科室的日常监督情况每年反馈一次给行政许可审批科和稽查科，行政审批科将审批情况每年反馈一次给稽查科。行政审批科将执法科室的反馈情况作为行政许可审批、年度审证或到期换证等审批事项的依据，稽查科将审批科和执法科室反馈情况作为招标资格审查、督办举报投诉办理情况的依据，并方便监督各项法律法规实施。

整合执法科室有限资源，实现行政执法工作和重要工作全局化。加强基层机关工作人员的培训工作，强化基层执法人员多能化，即通过各种培训、执法岗位和中层干部的定期轮岗实践（分管领导的分管工作也应定期轮换），避免人情执法、人情办案，促进执法人员更新多方面知识，培养机关人员成为行政工作和执法工作的多面手。

这样一来各科室人员均能参与执法检查，执法科室分工不分家，日常监管分片分区综合执法，避免一个辖区多科执法，浪费监管资源。统计上报则以科室职能、谁主管谁牵头制定工作方案，统计上报。

完善行政工作考核制度，提升行政执行力。制定完善的科室职能和辖区管理考核标准，采取适当的激励机制，在完成规定任务（上级部门规定的任务结合监督覆盖面、办案率、稽查科明查暗访调查情况等规定）的基础上，有创新举措、得到上级表彰的、超额完成任务的给予适当奖励，充分发挥执法人员的积极性，提升行政执行力。

加大镇（街）委托执法的投入，使基层执法经费预算逐步走向法定化。要建立一支责权明晰、高效廉洁、公正文明的基层综合执法队伍，除须制定科学合理的管理机制外，经费保障也是其中的重要因素和基本条件。通常情况下，基层执法工作时间长、压力大、工作劳动强度大，没有足够的经费保障达不到预期目的。因此，在人员配置和经费支出方面，要与当地社会经济发展的总体水平保持一定的比例，加大投入力度，并使镇（街）委托执法的经费逐步走向法定化。

总之，基层行政执法必须整合有限的监管力量，实行综合执法。特别是对于农村边远区（县），由于山高路远、人口多、管理范围广、监管人员资源少，采取这样的手段，对依法行政、依法保障饮食用药安全和促进民生工作的开展起到积极作用。