《南极条约》50周年：挑战与未来走向＊

郭培清 石伟华

(中国海洋大学法政学院,山东 青岛 266100)

一、《南极条约》面临的挑战

《南极条约》是南极条约体系的核心,是南极地区的“基本法”。今年是《南极条约》签订五十周年,在经历了半个世纪的风雨之后,《南极条约》依然在发挥着效力,并且成为世界各国解决领土争端可资借鉴的模式,史称“南极模式”。然而,全球气候与国际政治的变化,正在对昔日“稳定”的《南极条约》提出了挑战。

(一)《南极条约》自身“缺陷”分析

《南极条约》自身的缺陷孕育了解体的“基因”。《南极条约》的核心条款之一是第四条第2款,“在本条约有效期间所发生的一切行为或活动,不得构成主张、支持或否定对南极的领土主权的要求的基础,也不得创立在南极的任何主权权利。在本条约有效期间,对在南极的领土主权不得提出新的要求或扩大现有的要求。”即所谓“冻结原则”,既不承认也不否认已有的领土主权要求,而附属于领土主权的诸如大陆架等方面的主权权利更没有明确界定,属于“临时性”的妥协,只是把争议搁置而已。因此可以说,《南极条约》是大国妥协的结果,但既然是妥协,就意味着博弈的各方均未达到自己的原有目标,矛盾只是暂时得到缓解,冲突被深深埋下。它没有从根本上解决南极的领土主权问题,没有彻底消灭各国未来重新提出主权要求的“基因”。全球气候和南极地缘政治的变化正在挑战这这一妥协性条款的约束力。当这一规定对各国不再具有现实的约束力时,《南极条约》就有解体之虞。同时,《南极条约》中也没有制定强制性约束的条款,对于违反条约的行为没有规定强制的制裁措施,这就使得各国在南极的行动实际上处于没有监督,仅靠自身道德约束的境况之下。尽管南极条约规定了检查和视察的条款,但是在南极冰天雪地的南极大陆,从事经常性的检查和视察行动是不现实的。即使有个别国家组织类似的检查活动,对于查出问题的考察站,如何进行处罚尚没有明确规定。而南极条约体系的各国协商一致的议事规则,更会使很多在视察过程中出现的问题议而不决,决而不行,致使检查和视察制度形同虚设。

(二)《联合国海洋法公约》对《南极条约》的挑战

《联合国海洋法公约》的生效使《南极条约》对南极海域的管辖面临严重挑战。《南极条约》第六条规定,“条约适用于南纬60°以南的地区,包括一切冰架,但本条约的规定不应损害或在任何方面影响任何一个国家在该地区内根据国际法所享有的对公海的权利或行使这些权利。”这是对国际海洋法可否适用于南极海域的不同观点的折衷,造成的实际效果是在南纬60°以南地区创设两种法律制度。[1]一种制度存在于南极大陆和类似陆地的地区,另一种制度存在于南极海域,公海制度决定该海域的法律规范。[2]这种模糊性的规定给主权要求国对南极海域提出领海、大陆架和专属经济区要求提供了法律支撑,而随着《联合国海洋法公约》的出台和南极海底油气和矿产资源发现,一些主权要求国利用《南极条约》没有明确规定沿海国的权利和义务的漏洞,开始主张领海和专属经济区权利。例如澳大利亚明确主张其南极专属经济区的权利,并对专属经济区内本国国民或船只行使的管辖权。尽管澳大利亚尚无相应的国内立法,但其建立专属经济区的声明无疑是对《南极条约》第四条中“不得提出新的要求或扩大现有要求”规定的严重挑战。

(三)来自“软控制”的威胁

南极洲面临着日益严重的“软控制”。在《南极条约》冻结了南极领土要求的后,各国逐渐改变了对南极有战略和经济价值区域的控制方式,由赤裸裸的领土要求这种“硬控制”,改变为对这些区域进行“软控制”。在保护南极环境“旗帜”下,通过建立南极特别保护区(ASPA)和南极特别管理区(ASMA)来实现对南极重要区域的“有效控制”。根据《关于环境保护的南极条约议定书》的规定,各缔约方可以申请在南极特定区域建立南极特别保护区(ASPA)和南极特别管理区(ASMA)。特别保护区是指在科学研究上具有突出重要性的区域。在这种特别保护区和特别管理区里,管理和科学研究活动主要以申请建立保护区和管理区的国家为主。有鉴于此,各南极考察大国纷纷申请建立以本国主导的南极特别保护区和特别管理区。例如,在第三十届南极条约协商会议上美国提出的特别管理区面积达到了26400平方公里,[3]创历史之最——为此前最大特别管理区面积的近百倍。而在《南极条约》禁止提出新的领土要求的情况下,在具有战略意义的南极区域建立特别保护区无疑是各国有效“划分势力范围”的最佳选择。因此,建立并管理ASPA和ASM A是《南极条约》各缔约国,特别是南极条约协商国合作与竞争的舞台,是显示其在南极“存在”的重要手段。目前在南极有影响的大国都单独或者联合建立起了南极特别保护区和特别管理区(见表一和表二)[4]。

表1 管理ASPA区域的国家

表2 承担管理ASMA区域的国家

各国不断增加在南极洲的“存在”,造成实际占领的既成事实,威胁《南极条约》存在的基础——“冻结原则”。所谓增强在南极洲的存在是指各国在南极建立的科学考察站和为支持科学考察活动而建立的后勤基地和保障设施,如机场、飞机跑道、港口码头和冰上公路等。目前许多国家在南极建立大型机场供运输机的起降,例如美国的“环球霸王”和俄罗斯的“伊尔—76”等大型运输机就可以在南极修建的机场轻松起降。美国甚至还计划修建一条横跨罗斯冰盖长达1600千米的冰上高速公路,如果此设想得以实现,那真的就会是“一路横贯罗斯冰架,天堑变通途”了。在考察站方面,目前世界上共有28个国家在南极建立了150多个南极考察基地,其中有50多个常年的科学考察站。很多国家的考察站不但具有科学考察和后勤保障的功能,而且在布局上也具有战略意义,如美国将阿蒙森——斯科特考察站建在南极的“极点”上,因为根据“扇形原则”任何国家的扇形“领土”都要经过位于南极“极点”上的美国考察站。[5]而扇形原则是七国提出南极领土要求的主要依据之一。这样一来,虽然美国并没有对南极提出自己的领土要求,但是在南极的领土划分时,各国就不得不考虑到美国的利益,美国也就因为这一考察站的存在,而在“南极领土争夺”中立于了不败之地。在《南极条约》冻结了各国的领土要求并禁止提出新的领土要求之后,用科学考察站来“圈地”,便成了各国心照不宣的“潜规则”。

(四)非军事化面临挑战

《南极条约》的非军事化原则正在面临着日益严重的挑战。南极洲的基本法——《南极条约》规定“南极应只用于和平目的。一切具有军事性质的措施,例如建立军事基地、建筑要塞,进行军事演习以及任何类型武器的试验等,均予禁止”。正是因为这一“非军事化”条款才使得南极大陆维持了五十年的和平,这种冻结领土要求、非军事化、致力于和平与科学研究的模式被众多学者称为“南极模式”,并将其作为解决领土争端可资借鉴的有效模式。但是值得注意的是南极的非军事化正在面临日益严峻的挑战。这些挑战表现在以下几个方面：

1、《南极条约》自身的缺陷引发了对南极非军事化的威胁。尽管南极条约规定南极禁止一切形式的军事行动,但同时又允许“为了科学研究或任何其它和平目的而使用军事人员或军事设备”。之所以会有这一特殊规定主要是为了当时由各国海军所承担的南极后勤保障能够继续进行下去,但是这一规定却为日后各国增强在南极的军事存在提供了法律上的依据。目前在南极有多个考察站都是由各国武装部队建设并管理的,它们名为考察站,实为军事基地,如智利目前的两个军事基地爱德华多·弗雷空军基地和奥希金斯陆军基地都运转正常。

2、南极特殊的地理环境和气候条件使得南极的各项活动都具有非常重要的军事价值。因为战争的爆发是没有时间和地点限制的,而取得在南极特殊的环境和气候条件下军事活动的经验无疑具有非常重要的意义。同时南极的地缘战略地位也非常重要,德雷克海峡将在巴拿马运河遭到破坏后显示出重要的战略价值,如果在乔治王岛建立一个导弹发射基地,不但可以在必要时封锁德雷克海峡,同时也使《泛美互助条约》的南部地区都将暴露导弹的有效射程之内。此外,在现代信息化战争条件下,各国的军事指挥、通讯联络、空中打击都要依靠卫星的支持,一旦对方的卫星系统被摧毁,无疑是给敌人的致命打击。南极点位于近地轨道,可以精确地打击对方的各类卫星。因为卫星运行到近地点的南极上空时,常规导弹就能轻易将其击落。因此,在南极附近海域部署潜艇或建立导弹发射基地,将会起到巨大的威慑作用。

3、潜在的主权争端是南极非军事化的重要威胁。由于《南极条约》并没有从根本上解决南极的主权争端问题,这便为以后各国的主权和资源争夺埋下了隐患。毫无疑问,强大的军事力量将在新一轮的南极争夺中发挥重要作用,同时在南极进行具有军事目的的行动,并保持一定数量的军事存在是构成国家主权要求的一个重要方面。因此,各国才会在南极的活动中保留了大量的军事人员,并坚持由海军来负责其后勤保障。而对南极矿产资源的觊觎,也会刺激各国加强在南极的军事存在,以保护自己的国家利益。为应对新一轮的南极“争夺战”,一些国家也有意识地加强了南极地区的军事力量,其中具有代表性的是,2008年3月12日智利总统巴切莱特在南极宣布正式重启阿图罗·普拉特海军基地。

虽然到目前为止,《南极条约》还在发挥其法律效力,各国也恪守保持南极非军事化的承诺,但这并不能排除各国打“擦边球”,在南极大陆附近变相展开军事行动,而一旦这种情况发生,南极的非军事化将会成为虚幻。因此,清醒地认识南极非军事化面临的挑战,有助于我国制定相应的政策来维护南极的长期和平,并确保我国的南极利益。

二、《南极条约》的未来走向及分析

在过去的半个世纪里,《南极条约》及其以《南极条约》为基础的南极条约体系在加强国际合作、促进南极科学研究、保护南极环境和维护南极和平方面做出了巨大贡献。在总结《南极条约》为人类提供的丰富的精神遗产的同时,我们更应该关注《南极条约》未来的走向。随着南极在全球气候变化和经济社会发展中的重要性日益凸显,南极在未来能否保持长期和平稳定的局面,对于人类的可持续发展具有重要意义。同时展望南极的未来发展方向,对于我国制定长期的南极战略也具有重要指导意义。

从《南极条约》签订以来五十年的历史来看,未来各国的南极活动将围绕着科学考察、资源与环境问题而展开。基于此,可以预测未来《南极条约》发展的三种可能：一是《南极条约》解体说,南极大国为争夺南极矿产资源而退出《南极条约》,从而引发整个条约体系的解体；二是南极洲的“联合国化”和人类共同继承财产论,随着《南极条约》的成员国将会不断增多,这将会引起南极条约组织的“泛化”,同时在广大发展中国家的强烈要求和不懈努力下,南极洲将会被作为人类共同财产；第三种是《南极条约》存续说,在南极条约协商国的大力维持下,南极条约体系经过不断的发展完善,继续得以存在,在规范南极事务中仍将发挥关键作用。下面将分别来探讨这三种发展趋势,并试做一评估。

(一)《南极条约》解体论的分析

《南极条约》解体论的预测主要是源于对南极矿产资源开发的考虑,由于《关于环境保护的南极条约议定书》规定在2041年之前禁止任何形式的矿产资源开发,任何南极条约缔约国都必须遵守这一规定,这无形中就给有能力开发南极资源的南极条约国家造成了束缚,但这一规定对于非南极条约国家却没有任何约束力。而一旦南极矿产资源开发的技术和时机成熟,对资源贫乏的国家来讲,在不破坏南极环境的情况下,开采南极资源无疑是最佳选择。而长期从事南极考察的南极条约国家在矿产资源开发方面则具有更大的优势,但却由于条约体系的束缚而无法大展拳脚。在这种情况下,就不可避免的有一些在南极条约体系中有影响的大国,如美国、俄罗斯和印度等国家为开发南极的矿产资源将有可能加快行动并且退出《南极条约》,从而为本国的矿产资源开发扫清道路。[6]南极条约协商国的退出将会导致整个南极条约体系的解体。

对《南极条约》在未来可能解体的这一预测虽然有一定的道理,但却不太可能发生。因为这种观点过于强调矿产资源开发,忽视了南极条约体系得以存在半个世纪而屹立不倒的现实。南极条约体系在过去五十年的发展中,其和平与科学的基本精神已经深入人心,得到世界各国的认同与拥护。南极资源的开发一旦成为现实,南极资源争夺战将不可避免,各国的主权要求也将会再一次被提上议事日程,领土与资源瓜分将会使南极的和平不复存在,这是世界各国都不想看到的。其次,南极洲不但是资源丰富,而且是全球科学研究的天然实验室,在南极开展空间环境、能源勘探和全球环境变化等科学研究,除了有利于提高研究国的科学技术水平和科技竞争力之外,还有重要的经济和战略价值。同时许多科学实验只有在南极进行才能得到相关数据,而南极资源的开发无疑将会使这一天然试验室遭到破坏,那将是人类科学研究的重大损失。再次,随着国际政治的民主化程度的进一步加深,国际舆论和国际道德的力量将会愈来愈强大,个别国家为谋一己私利,而开发南极资源必将会受到国际社会的强烈谴责和一致反对,这使得没有国家敢于冒此大不韪。基于以上分析可以发现,南极条约体系外的国家在南极条约协商国的组织的反对和缺少南极矿产资源开发的相关数据的情况下,不可能也不会轻易开发南极矿产资源。对于南极条约体系内的大国而言,退出南极条约体系也不符合其国家的长远利益。因此,对于南极资源开发导致南极条约体系的最终解体的预测过于强调了南极资源的重要性,忽视了南极洲的其他价值和南极条约体系的影响力,在可预见的未来是不可能实现的。

(二)南极洲的“联合国化”和“人类共同继承财产”论的分析

随着发展中国家政治经济实力的不断提升,其“南极意识”也不断觉醒,众多发展中国家要求将“人类共同继承财产的概念”适用于南极及其资源的呼声不断高涨。但是在南极条约协商国组织强有力的集体阻击下,以马来西亚为代表的广大发展中国家将南极洲问题列入联大议事日程,以寻求由联合国控制南极洲的努力“屡战屡败”。[7]有鉴于此,众多发展中国家纷纷改变策略,由在南极条约体系外部的谴责批评而转变为纵身加入《南极条约》,试图从南极条约体系内部对条约的有关规定加以改变。而随着加入《南极条约》国家数目的不断增多,有可能会导致南极条约体系的“泛化”,从而使南极条约体系变成一个类似于联合国一样的松散机构,而无力抵御外来势力的干涉,进而给联合国和其他国际组织实质性介入南极事务提供机会。一旦这种情况成为现实,南极洲将会像国际海底资源和月球一样,在联合国的框架下,按照少数服从多数的原则被作为全人类共同继承财产。

从人类历史的发展规律来看,将南极洲列为人类共同继承财产,是符合国际社会发展的整体利益的,有其合理性和必然性。但是这种设想忽略了南极政治的现实,只是美好的愿望而已,在近期内是不可能实现的。原因有以下三个方面：

首先,南极主权要求国不可能轻易放弃其主权要求,至今被人称道的《南极条约》之所以能够成功签订,就是是由于当时各国没有否认主权要求国领土要求,而是使用了“冻结”这一妥协性方式,采用不承认也不否认的模糊态度,才与七个主权要求国达成最终协议。应该指出的是,当时各主权要求国并不知道南极洲蕴藏着丰富的矿产资源。而今时今日南极洲是资源宝藏已经尽人皆知,主权要求国绝无可能再让这一“肥肉”从嘴中溜走。

其次,南极条约协商国不会轻易放弃南极政治的主导地位,而让其国家来分享其既得利益。在《南极条约》签订后的半个世纪以来,南极条约协商国在南极投入了大量的人力、物力和财力进行科学研究和地质勘探,获得了各种相关的数据和资料,同时也取得了南极事务的主宰地位。将南极洲作为人类共同继承遗产,则会让其放弃半个世纪的苦心经营。在目前国际政治中以实力界定权力的国际无政府状态下,让南极条约协商国轻易放弃南极事务的主宰地位无异于“与虎谋皮”,几乎是不可能实现的。

再次,南极条约协商国集团的巨大实力是保卫南极条约体系和捍卫其南极利益得重要保证。到目前为止,南极条约缔约国已经发展到47个,南极条约协商国也由原来的12个国家扩大到现在的28个国家。虽然南极条约组织47个缔约国与拥有192个成员的联合国相比,在数目上显得有些单薄,但南极条约组织所占有的人口量为全世界的3/4,47个缔约国所占有的经济总量约为全世界的90％左右。此外南极条约成员国还具有广泛的代表性,除了联合国五个常任理事国之外,还涵盖了东西方国家、资本主义与社会主义国家、发达国家与发展中国家、不结盟运动国与中立国。因此,不管是从政治观念上、地域分布上看,还是从综合国力水平上看,南极条约组织都具有相当广泛的代表性和强大的实力性,“代表了全世界大多数国家和人民的利益”,稳固之势已不可撼摇。[8]面对如此强大政治经济实力和在国际社会中的巨大影响力,在可预见的未来,还没有任何一个国家或国际组织能够对其进行挑战,因此,将南极洲作为人类共同继承财产的愿望在短期内是难以实现的。

(三)《南极条约》继续存在论的分析

自《南极条约》签订以来,已有半个世纪。在过去的五十年里,国际社会发生了翻天覆地的变化,政治上“两极格局”解体,发展中国家的政治经济实力不断提升；经济上全球化迅猛发展,各国间的经济联系日益紧密,贫国与富国的差距不断扩大；科技的进步也是一日千里,人们认识世界的能力不断增强；在过去很难纳入政治家视线的环境问题变得十分突出,环境保护的呼声不断高涨,正在逐渐成为了国际政治的主要议题之一,在这些变革的背后,人们的思想意识和价值观念也经历了深刻的变化。在这种大变革的背景之下,《南极条约》应根据国际社会的发展,进行适当的补充和完善,以便更具活力。但是《南极条约》中“和平与科学研究自由”的基本精神仍未过时,“冻结主权要求”的核心原则仍具现实意义。以这些基本精神和核心原则为框架而逐渐衍生和形成的南极条约体系,仍是保护南极环境、鼓励科学考察、促进国际南极合作和规范各国在南极相关活动的唯一有效和现实的法律制度和政策框架。

尽管发展中国家在争夺南极权益的斗争中“屡战屡败”,但这些国家不会放弃其正当要求和斗争,同时这些国家分享南极权益的正当要求不容忽视。但应当指出的是,众多发展中国家还没有能力颠覆已有的“南极秩序”。有鉴于此,南极条约国家与非南极条约国家应该摒弃异见,展示其“求同存异”的政治智慧,在维护南极和平的基础上妥善解决南极利益问题。为此目的,争夺各方和整个国际社会都应回到《南极条约》的基本精神和认识上来,即“承认为了全人类的利益,南极应永远专为和平目的而使用,不应成为国际纷争的场所和对象”,“对南极的领土主权不得提出新的要求或扩大现有的要求”,应继续坚持“冻结”原则。在此基础上,适当考虑发展中国家的合理关切,对《南极条约》和南极条约体系进行不断的完善,使南极条约体系能够适应国际政治发展的要求,继续得以存在下去,这恐怕是避免冲突升级和损害各国共同利益的唯一办法。正如有学者所指出的那样,与其是你争我夺,纷扰不断,倒不如干脆把南极这块净土继续保留下去,为后人留下宝贵遗产,相信他们的政治智慧应该能够解决南极的一切问题。

50年的实践证明,以《南极条约》为基础的南极条约体系是解决南极问题的最佳制度框架,其他各种设想限于各种制约因素而在近期内难以实现。南极的领土、资源和环境问题的解决都需要在南极条约体系不断发展完善的基础上,才能加以妥善解决。有关各国只有在真诚合作态度下,从维护南极和平和保护南极环境的大局出发,兼顾彼此关切才能取得“多赢”的结果。

中国作为南极条约协商国和发展中的大国,应该努力承担应有的国际义务,积极维护现有的南极秩序,确保南极的和平与科学研究的自由。因为南极保持长期的和平稳定既符合全人类的利益,也符合我国的长远发展利益。同时我国应该利用目前的难得发展机遇加大对南极科学的研究力度,利用现行的国际南极秩序积极参与国际竞争,并在竞争中寻求广泛合作,通过合作不断增强竞争力,努力巩固和提高我国在国际南极事务中的地位,提升我国和平利用南极的能力和水平。

三、结语

尽管《南极条约》是各有关国家相互妥协的结果,但妥协也是一种政治智慧的体现。回顾五百多年的国际关系史可以发现,众多国际问题的解决无不是有关各方进行妥协的结果,如当今世界上政治经济一体化程度最高的欧洲联盟,它成立就得益于德法两国在妥协的基础上成立的“欧洲煤钢联营”,得益于众多欧洲国家在更高层次上的妥协而成立“欧洲经济共同体”。被世人所称道体现中国政治家政治智慧的“一国两制”政策同样凸显了妥协的智慧,港澳在主权回归大陆的同时又在政治经济上保持着高度的自治,获得了双方互利双赢的结果。这一方式有效地解决了历史遗留问题,促进了大陆与港澳的稳定与发展。《南极条约》的这种妥协精神为各种有争议的国际问题的解决,提供了新的模式。如果在当代国际政治中,各国多一些妥协精神,少一些争夺的意识,那么国际社会将会多一些和谐,少一些争端。

[1]阮振宇.南极条约体系与国际海洋法：冲突与协调[J].复旦学报(社会科学版),2001,(1)：131-137.

[2]Frank Pallone,Resource Exploitation：The Threat to The Legal Regime of Antarctica[J].International Lawyer,1978,(12)：547.

[3]Annex E,“Report of the Committee for Environmental Protection”,Final Report of the Thirtieth Antarctic Treaty Consultative Meeting,30 Ap ril-11 May 2007,New Delhi.

[4]吴依林.环境保护与南极的“软存在”[J].海洋开发与管理, 2009,(4)：45.

[5]Christopher C.Joyner and Ethel R.Theis,Eagle over the ic：the U.S.in the Antarctica[M].University Press of New England,1997.pp.98-99.

[6]Anthony Bergin,Frozen assets：Securing Australia’s Antarctic Future,Strategic Insights,Australian Strategic Policy Institute,(2008).

[7]Rohan Tepper,The development of Malaysia’s position on Antarctica：1982-2004[J].Polar Record,2005,(217)：113-124.

[8]郭培清.南极洲与联合国关系辨析[J].太平洋学报,2006,(5)：22.