关于我国城镇化有序发展的思考

赵向华

（山西农业大学 信息学院，山西 太谷030801）

关于我国城镇化有序发展的思考

赵向华

（山西农业大学 信息学院，山西 太谷030801）

介绍了我国城镇化的概况，分析了城镇化过程中存在的土地权属管理、农民工和户籍制度改革、新城镇就业、资源环境等主要问题，并提出了遵循经济规律、完善土地制度、推进户籍制度改革、创造新城镇就业岗位、加强对资源、环境破坏方面的评价和考核体系等相应的改进建议。

城镇化 ；有序发展 ；思考

“三农”问题是由我国特殊的历史进程和现阶段的国情所决定的，是在我国社会转型中逐渐突显并日益严峻的问题，也是我国经济社会发展中迫切需要解决的重大问题。而 “三农”问题的根本症结，又在于我国城镇化的严重滞后。因此，加快推进城镇化发展，走中国特色的城镇化道路。对于破解 “三农”难题以及和谐社会建设具有重要的意义。美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨也曾经说过：影响21世纪人类社会进程的两件最深刻的事情是：以美国为首的新技术革命和中国的城镇化，并认为城镇化是新世纪对中国的第一大挑战。

一、我国城镇化的概况

回顾我国城镇化发展历程，［1］大致可以分为以下三个阶段：第一个阶段1949～1957年的初步发展阶段。第二个阶段1958～1978年的停滞发展阶段。第三个阶段是改革开放以来的迅速发展阶段。改革开放以来，随着商品经济的发展，农村大量剩余劳动力进城从事第二、三产业。这为农村小城镇的孕育、成长创造了必要的机会和条件，我国城镇化加速发展。从2000年到2009年，我国城镇化率由36.2%提高到46.6%，年均提高约1.2个百分点。城镇人口由4.6亿增加到6.2亿，净增1.6亿人。从我国城镇化的发展趋势看，预计到2020年，我国城镇化水平为60.57%，达到中等发达国家水平。

二、我国城镇化进程中存在的问题

（一）城镇化进程相对滞后、发展水平存在虚高

首先我国城镇化低于相同发展阶段国家的平均水平。截止到2009年末，我国的城镇化率为46.6%，是不完全的城镇化率，低于与我国人均实际收入大体相当的国家55%的平均水平。其实，真实情况至少要降低10个百分点左右。因为城镇化水平存在虚高问题。有些地方单纯通过行政区划调整来扩大辖区面积，增加城市人口，其结果是城镇化数字上去了，但产业结构并未优化，非农就业岗位并未增加，就业结构并未转变。按现在的统计口径，虽然有很多人被统计在城镇人口中，但由于户籍制度限制、公共服务不足等原因，一些人并没有真正融入到城市生活中，没有享受到城市现代文明的成果。

（二）土地权属管理混乱，管理制度不健全

在农村和小城镇中土地市场不完善，市场行为极不规范，不仅土地征用和出让的一级市场没管好，土地出让金随意减免，资产流失严重，而且在具体的土地管理工作中行政意志干预过多。《土地管理法》明确了国有土地所有权只能由中央政府代表行使，但地方政府代理和承担着城市土地开发的事权和义务，再加上在现行财政体制下，使得城市政府从自身利益最大化出发，尽量多的占用土地或者 “以地生财”，造成城市土地粗放使用。

（三）农民工问题

中国进城农民工已超过2亿人，但农民工的利益和基本权利得不到保障。首先是农民工子女教育问题。［2］在这2亿人的背后，有7000多万他们的孩子，这其中包括跟随父母在他乡的，1400多万随迁子女，5800多万留守儿童，最突出的是义务教育问题。其次是农民工社保问题。国家统计局最新数字显示，外来农民参加养老保险、医疗保险的比例分别只有3.4%和2.7%。主要原因是现行城保制度的有些政策难以完全适应农民工的特点。目前农民工参加保险主要有两难：一是缴费难。二是转移难。还有就是农民工安居问题。据对上海和北京流动人口的住房专项调查，两市拥有房屋所有权的流动人口比例不足1%，多数流动人口不得不住在面积狭小、配套设施差的住房中，其人均住房面积不到城市居民人均住房面积的三分之一。

（四）新城镇就业问题

我国城镇就业形势一直不容乐观，全国城镇年平均新增加的就业人口就达到600多万。而且，近几年城镇登记失业率一直居高不下，大约为3%左右。如果加上 “隐性”失业，数字将会更大。因此，需要新增的就业岗位将更多。所以，我们必须大力发展城镇经济，以工业发展为龙头，加快第三产业发展，并积极开拓新的产业，来提供更多的就业岗位

（五）户籍制度改革问题

当前的户籍制度使一些过去的问题显性化，中国社科院财贸所发布的 《中国财政政策报告2010／2011》认为，受中国城乡分割以及户口制度的约束，这种城镇化尚是一种 “伪城镇化”。大量的农村产业工人，虽然居住在城市并被计算为城市人口，但其并不能同等享受到城市的各类公共服务，其收入水平、消费模式无法等同于一般城市人员。我国现有城市化率的统计口径，包括了1.45亿左右在城市生活6个月以上，但没享受到和城市居民等同的公共福利和政治权利待遇的农民工，也包括约1.4亿在镇区生活但从事务农的农业户籍人口，这些并没有真正转变身份的人口约占城镇总人口的一半。因此，目前中国的城镇化更多地表现为一种“伪城镇化”，未来政策上重要的是消除这种 “伪城镇化”，必需进行户籍制度改革。

（六）资源环境问题

1.土地资源的承载压力加大。一些地区城在镇化发展过程中，忽视了对土地的有效开发利用，违背了节约土地、集约发展，合理布局的原则。2.水资源短缺和破坏现象并存。随着城镇化进程的加快，城镇人口将不断增加，人均水资源占有量将相对减少，城镇生活污水和工业废水排放量集聚增加，造成水资源缺乏和水环境的日益恶化。3.加剧了环境污染。一些企业技术含量低、高能耗、高排放环境污染问题突出，导致 “十一五”时期主要污染物排放总量每年减排2%的目标没有完成。癌症的发病率正在以年均30%的速度增长。4.矿产、能源问题也很严峻。每年新增的城镇人口使得对电、燃气、石油等能源消耗产生巨大的发展需求。导致我国未来的城镇化发展进程将面临来自有限资源环境基础的严峻挑战。

三、有序地推进我国城镇化的几点建议

（一）遵循经济规律，把握城镇化发展节奏

我国国情决定了城镇化进程必须把握节奏、循序渐进、稳步发展。城镇化进程的快慢、转移人口规模的大小，主要取决于两个前提条件：一是农业生产水平。二是工商业发展水平。我国现有城镇人口5亿多，城镇化水平每提高一个百分点，就要增加1 300万到1 500万左右的城镇人口。面对如此庞大的农村人口城镇化任务，如果不实行积极的城镇化战略，必然滞缓整个国家的现代化进程；但如果农民进城速度过快、规模过大，城镇无论就业还是公共设施都难以承受。因此，在推进城镇化的过程中，应全面考虑经济社会发展水平、市场条件和社会可承受的程度，注重经济社会综合效益，注重发挥政府的宏观调控作用，总体规划，科学引导，逐步推进。

（二）完善土地制度，促进用地节约

为了保障多元化小城镇土地市场的运行，［3］应完善和实行一系列严格的配套制度建设：一是加强土地管理基础制度建设。包括土地产权登记制度，土地评估制度，土地价格公告制度，土地信用制度，土地交易制度、土地合同 管理制度等。二是明确集体土地所有权主体。综合考虑土地配置的效益和小城镇发展要求，把农村集体土地所有权主体定位于乡镇一级比较适宜。三是加强相关法制化建设，规范多元化土地市场的运转。特别要在集体土地流转法人主体、对象、范围、形式、年限、价格评估、收益分配等事项作明确规定。四是加大土地整理力度。不仅要包括镇区建设用地整理，也包括区域土地整理和农村居民点用地整理。

（三）推进户籍制度改革，农民工市民化

第一彻底打破城乡分割的二元户口管理结构。［4］按照在居住地登记户口的原则，建立健全城乡统一的户口登记管理制度。逐步取消农业户口、非农业户口的二元户口制度，实现公民身份平等。第二逐步放宽户口迁移的限制。以具有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源为基本落户条件，调整城市户口迁移政策，根据社会发展的客观需要和社会的综合承受能力，最终实现户口自由迁徙。第三把户籍制度改革同劳动就业和社会保障制度等各项社会改革结合起来。关键在于取消城市户口背后各种复杂的附加利益，逐步取消城乡之间利益分配的差距，实现城乡融合。一方面要认真清理在就业、教育、医疗等方面的歧视性政策。另一方面要建立与户籍管理制度改革相配套的失业保险、养老保险和医疗保障等制度。第四逐步缩小城乡基本公共服务上的差别。应加大农村和落后地区的基本公共服务投入，要尽可能做到全国各地协调发展，避免地区之间的差距过分悬殊。

（四）创造新城镇就业岗位

1.抓好工业发展，为城镇化发展提供支撑。工业化是发展中国家走向发达的必然选择和必经过程，没有工业化就没有现代化，没有工业化，就没有财力、物力来支持农业的现代化，城镇化也不可能加快。尽管第三产业将会吸纳越来越多的劳动力，但是工业仍然是提供就业的一个重要领域，而且工业的发展水平直接关系到第三产业的发展。因此，工业是提高一个国家整体就业水平的重要基础。2.加快城市第三产业发展。［5］要围绕推进工业化城镇化，优先发展与之配套的交通运输、现代物流、金融服务、信息服务、技术研发、商务服务等生产性服务；积极发展为居民生活服务的商贸、房地产、旅游、市政公用事业、社区服务、文化体育等消费性服务业，积极构建现代服务经济体系。3.重视产业集群的发展。在产业集群区中数量可观的中小企业提供了大量就业岗位。同时，产业集聚也带动了资本、技术等其他生产要素的集聚，并进一步推动交通、餐饮等服务行业的发展。产业集聚为城镇化要素集聚奠定了基础，为城镇化发展提供了有力的物质支撑。

（五）加强对资源、环境等方面的综合治理

一是要大力发展循环经济。走科技含量高、资源消耗低、环境污染少的新型工业化道路，加快转变不可持续的生产和消费方式。发展废物回收再利用产业和环保产业，提高资源生产率和循环利用率。二是要建设资源节约型社会。严格环境准入，禁止上高耗能、高耗材、高污染的建设项目。实施强制淘汰制度，对技术落后、污染环境的生产企业实行强制淘汰。三是建立和完善科学的环境监测和考核体系。实施污染物排放总量控制制度，降低产品单位能耗。积极利用经济手段和市场机制，推进企业污染成本内部化，建立治污的惩罚和激励机制。日本已经成功地证明了这一政策的可行性。日本的能源价格是美国的两倍还多，人均能源消耗尚不及美国的一半。

如何应对我国今后的城镇化，是一项重大的课题，也是一个巨大的挑战，需要长期的研究。对于城镇化，我们要以现有的条件为基础，科学规划，合理布局，在实践中摸索适合我国国情的道路。要消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。我们有理由相信，我国的城镇化道路会越走越好。

［1］巴图.我国城镇化发展的现状与问题分析 ［J］.价值工程，2010，29（6）：106－107.

［2］简新华，黄锟.中国农民工最新情况调查报告 ［J］.中国人口资源与环境，2007，17（6）：1－6.

［3］孙碧襄，周建亮，王慎刚.我国城镇总体用地集约化的内涵及现状初探 ［J］.青岛理工大学学报，2010，31（2）：44－48.

［4］杨晓，王青.在城乡统筹框架下增加农民收入 ［J］.河北农业科学，2008，12（11）：111－113.

［5］郑志峰，权立波.如何建设符合我国国情的特色城镇化道路 ［J］.经济师，2010，4（6）：76－78.

（编辑：佘小宁）

AboutChina＇s Rural Urbanization Orderly Development Thinking

ZHAO Xiang－hua
（InstituteofInformation，ShanxiAgriculturalUniversity，TaiguShanxi030801，China）

This paper introduces the situation of Chinese urbanization，analyzed the existing in the process of urbanization，migrant workers and management of land ownership reform，new town household registration system resources and environment，such employment problems，and puts forward the economic law，perfect the land system，promote the household registration system reform，creating new jobs，strengthen urban environmental aspects of resources and the evaluation and examination system and the corresponding Suggestions for improvement.

Urbanization and orderly；Development；Thinking

F207

A

1671－816X （2010）06－0725－03

2010－10－10

赵向华 （1973－），女 （汉），山西平遥人，硕士，主要从事经济管理方面的研究。