内部市场与统一的社会政策＊

王立伟

(山东大学政治学与公共管理学院,山东济南 250100)

内部市场与统一的社会政策
＊

王立伟

(山东大学政治学与公共管理学院,山东济南 250100)

内部市场的正常运转和稳定发展从根本上依赖于再生产过程的顺利进行。统一的社会政策对于内部市场建设的必要性通过商品再生产与劳动力社会再生产之间的关系、社会政策与劳动力社会再生产之间的关系、劳动力自由流动与内部市场整个社会再生产过程也就是内部市场建设之间的关系以及统一的社会政策与劳动力自由流动之间的关系得到体现。作为协调、改善和稳定生产关系的重要手段,内部市场范围的社会对话是整个社会再生产过程顺利进行的必要条件。

内部市场;社会政策;社会再生产;社会对话

从功能意义上看,统一的社会政策的必要性主要体现在它能够满足内部市场劳动力自由流动的实际需要。经济一体化的目的是促进生产要素的自由流动和公平竞争,实现规模经济。只有完整意义上的内部市场,即实现生产要素自由流动的内部市场,才能够充分体现应有的规模经济优势。从目前欧盟情况看,条约规定的实现商品、劳动力、服务和资本自由流动的目标还没有完成,内部市场的一体化程度和完善程度落后于任何一个成员国的国内市场。从劳动力市场的角度看,缺乏统一的社会政策是阻碍劳动力自由流动的主要因素。内部市场的正常运转和稳定发展从根本上依赖于再生产过程的顺利进行。再生产过程不仅涉及生产要素的组织方式,而且涉及生产关系。从劳动力要素的组织方式看,统一的社会政策对于内部市场建设的必要性通过商品再生产与劳动力社会再生产之间的关系、社会政策与劳动力社会再生产之间的关系、劳动力自由流动与内部市场整个社会再生产过程也就是内部市场建设之间的关系以及统一的社会政策与劳动力自由流动之间的关系得到体现。生产关系是影响再生产过程的重要因素,作为协调、改善和稳定生产关系的重要手段,内部市场范围的社会对话是整个社会再生产过程顺利进行的必要条件。

一、商品再生产与劳动力社会再生产

再生产是社会存在和发展的基础。再生产过程依赖于生产要素投入,劳动力是生产要素的重要组成部分。生产要素的不同组成部分与再生产过程之间的关系存在明显差异,劳动力作为一种生产要素与其它生产要素的不同之处在于它必须通过参与再生产过程生产商品并用于交换的方式满足自身需要和家庭需要,即满足劳动力社会再生产的需要和承担必要的家庭义务。如果把劳动力自身社会再生产需要和劳动力家庭需要看作一个整体,再生产过程不仅包括商品再生产,而且包括劳动力社会再生产。①刘玉安:《福利国家与社会和谐——北欧模式探源》,《文史哲》2008年第 5期。

二、社会政策与劳动力社会再生产

劳动力社会再生产与商品再生产之间以及劳动力社会再生产与家庭之间具有相互依赖关系。劳动力社会再生产不可能完全依赖商品再生产过程:在劳动力不具备参与商品再生产过程的能力或者劳动力参与商品再生产过程生产的商品不能顺利完成交换的条件下,也就是在劳动力因失业、退休和其它原因无法正常参与商品再生产过程以及经济条件发生变化的情况下,劳动力社会再生产必须依靠家庭的支持才能得以维持。在同样条件下,劳动力社会再生产也不可能完全依赖家庭,因为家庭有可能无法提供必要的支持。劳动力必须承担必要的家庭义务,如果劳动力不具备参与商品再生产过程的能力或者无法正常参与商品再生产过程,也就不具备承担家庭义务的能力。在以上条件下,国家应当通过社会政策,也就是通过具体的家庭政策、就业保障、养老金以及其它形式,承担维持劳动力社会再生产和满足劳动力家庭需要的义务。

从再生产过程的角度看,即使在正常情况下,国家承担一部分维持劳动力社会再生产和满足劳动力家庭需要的义务也是必要的。如果再分配和转移支付能在不降低任何劳动力个体能力的情况下提高整个社会所有劳动力参与商品再生产过程的总体能力,国家可通过多种方式尽可能地满足劳动力社会再生产的需要:第一,利用工资政策对商品再生产过程中的分配进行适当干预;第二,通过改善商品再生产过程中的生产条件,为更多劳动力提供参与商品再生产过程的机会,相对减少个人条件的差异对劳动力参与商品再生产过程的能力产生的影响;第三,利用税收减免和利率调节等财政手段对再分配进行适当干预。实际上,从成员国社会政策的具体内容看,家庭政策与税收减免和利率调节政策之间,就业保障、养老金与工资政策之间,都有密切关系。由于劳动力参与商品再生产过程的能力存在差异,满足自身社会再生产需要和承担家庭义务的能力也存在差异。由于劳动力家庭收入状况存在差异,满足家庭成员社会再生产需要的具体状况同样会存在差异:如果把维持劳动力社会再生产看作家庭支出的唯一目的,一部分收入水平较高的家庭能够最大限度地满足家庭成员社会再生产的需要并且会有剩余和储蓄,一部分收入水平较低的家庭可能无法满足家庭成员基本的社会再生产需要。劳动力参与商品再生产过程能力的差异以及家庭收入状况的差异是由劳动力个人条件和再生产过程中的分配因素造成的。在市场机制完全发挥作用的条件下,劳动力个人条件之间的差异导致商品再生产过程中的分配状况、劳动力个人收入状况以及家庭收入状况出现差异。这种差异会对维持劳动力社会再生产、劳动力参与商品再生产过程的能力以及整个商品再生产过程产生消极影响。人口与家庭结构以及劳动力市场结构是影响劳动力满足自身社会再生产需要和承担家庭义务的能力以及劳动力家庭满足劳动力社会再生产需要的具体状况的重要因素,经济与社会条件的变化对社会政策提出更多的要求。

三、内部市场与劳动力自由流动

在建立共同市场、内部市场和经济与货币联盟以及欧盟扩大的过程中,劳动力的自由流动始终是最有争议的问题之一,主要原因是发达成员国担心落后成员国劳动力大量涌入会增加国内劳动力市场的就业压力和社会保障负担。为了限制劳动力的自由流动,每次欧盟扩大发达成员国都要做出过渡期安排。从内部市场的角度看,这些限制措施不仅会增加不必要的经济和社会负担,而且不利于规模经济优势的正常发挥。

劳动力参与再生产过程的具体方式必须符合再生产过程的实际要求。由于内部市场的建立使再生产过程的组织方式发生重要变化,即由成员国范围内组织再生产过程转变为内部市场范围内组织再生产过程,劳动力作为生产要素参与再生产过程的具体方式也应当相应改变。在成员国国内市场条件下,劳动力依据个人条件通过选择不同地区和职业参与再生产过程不仅能够更好地满足自身社会再生产的需要和家庭需要,提高参与再生产过程的能力,而且有助于促进竞争,提高成员国整个社会再生产过程的效率。内部市场为劳动力提供了更多的选择,劳动力在内部市场的自由流动不仅是一种权利,而且是实现规模经济的必要条件。

由于成员国的劳动力、资本和技术条件存在差异,生产商品的机会成本、绝对优势和比较优势也存在差异。在没有实现劳动力和资本自由流动的条件下,成员国依靠生产分工和贸易发挥自身的绝对优势和比较优势。比较优势不仅能够促进成员国生产部门之间的分工,而且能够促进成员国生产部门内部分工。成员国依据比较优势在生产部门内部的分工和在生产部门之间的分工都能够通过商品贸易实现规模经济。如果成员国国内生产部门相对集中,总产出会相对提高,平均生产成本会相对下降。在生产部门内部分工条件下,由于商品功能和消费需求存在差异,所有成员国同一生产部门生产的商品相互之间不可能完全替代,因此都能够通过维持足够的总产出达到均衡状态。①CharlesBean,SamuelBentolila,Giuseppe Bertola and Juan Dolado,Social Europe:One forAll?(London:Centre for Economic Policy Research,1998),pp.19-24.

与内部市场商品、劳动力和资本自由流动有关的一个问题是商品的流动与作为生产要素的劳动力和资本的流动之间是否存在替代关系。如果生产部门改变原有的生产布局不能够获得更多收益,一般情况下不会产生资本流动;如果成员国之间不存在工资和社会保障水平与标准的差异,一般情况下也不会产生劳动力流动。在成员国完全按照技术比较优势进行分工并且不存在劳动力和资本差异的条件下,生产要素流动不会对成员国的比较优势产生影响,劳动力和资本流动与商品流动之间是一种互补关系而不是替代关系。成员国之间绝对优势的差异是导致生产要素流动的主要原因,贸易量的增加不可能完全替代劳动力和资本的流动。由于成员国的劳动力和资本条件存在差异,劳动力和资本在内部市场的流动能够获得与商品流动相同的规模经济优势。①Ibid.,pp.24-27.

四、统一的社会政策与劳动力自由流动

社会政策是成员国干预国内再生产过程的有效手段,社会政策之间的差异在一定程度上体现成员国国内再生产过程的实际需要。但是在内部市场条件下,成员国分散的社会政策成为影响劳动力自由流动的主要因素,内部市场的劳动力流动始终停留在一个较低的水平上。欧盟委员会认为,出现这种状况不仅是由于欧盟的劳动力流动政策本身存在不足,而且是由于政策实施过程中遇到许多实际困难,例如管理上缺乏足够的灵活性,成员国之间缺乏合作,以及劳动力缺乏必要的信息等。罗马条约规定了劳动力在共同市场范围内自由流动的权利,包括自由进入所有成员国劳动力市场的权利,工作条件平等待遇的权利,以及劳动力及其家庭融入所在成员国政治、经济与社会的权利。欧盟促进劳动力自由流动的主要措施是建立社会安全协调机制以及要求成员国相互承认劳动力资质。1968年欧盟规范劳动力自由流动的制度框架基本确立。②C ouncil Regulation(EEC)No 1612/68 of the Council of 15 October 1968 on freedom of movement for workers within the Community,Official Journal of the European Communities,L 257,19 October 1968,pp.2-12;and CouncilDirective 68/360/EEC of 15 October 1968 on the abolition of restrictions on movement and residence within the Community forworkers ofMember States and their families,Official Journal of the European Communities,L 257,19 October 1968,pp.13-16.随着一体化的不断深入,欧盟必须对原有的制度框架做出补充和调整。从欧盟委员会的角度看,劳动力流动政策必须符合建立统一的就业市场的需要:一方面由于成员国对劳动力资质有不同要求,必须通过相互承认的原则加以协调;另一方面由于劳动力流动的具体形式和成员国社会保障体系都在不断发生变化,必须明确和简化社会安全协调机制的规则和程序。③C ommission of the European Communities,An Action Plan for free Movement ofWorkers:Communication from the Commission,COM(1997)586 final,Brussels,12 November 1997.

劳动力流动政策是欧盟的社会政策中最重要的组成部分,在建立统一的劳动力市场的过程中发挥着关键作用。发达成员国之间劳动力低水平流动的一个重要原因是社会政策存在较大差异。落后成员国与发达成员国相比,社会保障水平和标准相对较低,相互之间的劳动力流动也不可能达到正常水平。欧盟的劳动力流动政策不能发挥应有的作用不仅与政策的具体内容以及政策实施过程中遇到的实际困难有关,更重要是由于它是一种协调政策,而不是统一的社会政策。劳动力流动政策实际上是欧盟协调成员国社会政策的统一的制度框架,它涉及成员国的社会安全、家庭和劳动力市场等政策领域。2004年欧盟对成员国公民流动政策重新做出调整,④CouncilDirective 2004/38/EC of the European Parliament and of the Councilof 29 April 200 on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freelywithin the territory of theMember States amending Regulation(EEC)No 1612/68 and repealingDirectives 64/221/EEC,68/360/EEC,72/194/EEC,73/148/EEC,75/34/EEC,75/35/EEC,90/364/EEC,90/365/EEC and 93/96/EEC,Official Journal of the European Union,L 158,30 April 2004,pp.77-123.其中与劳动力流动有关的规定主要是放宽了针对劳动力家庭成员的限制条件,其它内容基本上保持在 1968年确立的制度框架以内。促进劳动力自由流动的有效途径是消除成员国社会保障水平和标准的差异,建立统一的社会保障体系。由于社会保障政策在成员国权限范围以内,虽然社会安全协调机制能够暂时减轻欧盟社会政策立法的负担,但是难以发挥实际作用。

五、社会对话与再生产

生产关系是影响再生产过程的重要因素。作为社会政策的一项重要内容,社会对话是改善和稳定生产关系,尤其是劳资关系,保障劳动力权益,从而保证再生产过程顺利进行的重要手段。社会对话和社会政策立法都能起到保障劳动力权益的作用。但是与社会对话相比,社会政策立法具有强制性和法律约束力,对于改善和稳定劳资关系能够发挥的作用相对较小。社会对话的重要意义主要体现在它能够在保证社会政策立法在再生产过程中得到具体实施的同时通过改善劳资关系为再生产过程提供良好的内部环境。此外由于劳资双方直接参与再生产过程,更了解劳动力在再生产过程中的实际状况,社会对话不仅能够增加实施社会政策立法的灵活性,而且能够为制定和调整社会政策立法提供参考和依据。在缺乏社会政策立法的情况下,社会对话还能够起到为劳动力争取平等待遇和最低工资保障的作用。

市场机制有利于拥有更好的个人条件的劳动力群体,不能保证效率与平等的均衡发展。如果没有平等作保障,劳动力市场中就有可能存在各种歧视以及低水平的劳动力参与,商品再生产过程可能会由于缺乏足够的劳动力参与无法顺利进行。社会对话能够改变由雇主单方面决定生产过程的状况,促成更加积极的劳资关系。合作主义的劳资关系对于再生产过程的持续和稳定发展至关重要。工会不可能削弱雇主的管理权限,也不可能阻碍劳动力和资本的有效利用。企业内部的劳资合作有助于改善工作条件,为劳动力提供更多的接受培训和提高技能的机会,提高劳动力的自主性。缺乏企业内部劳资合作有可能增加劳动力的工作压力,影响劳动力的健康和保障。企业间的劳资合作有助于调整因实施长期战略导致的短期成本的增加。缺乏企业间劳资合作有可能引发工资竞争,导致劳动力市场中弱势群体的生活水平下降。企业较少采用改善雇员工作质量和提高雇员工作效率的长期战略是由于它会在短期内增加生产成本。尽管大量使用临时性、季节性和部分工作时间雇员不利于提高生产效率和产品质量,也无法使企业维持具有创新意义的再生产过程,但是采用低成本的劳动力资源战略能够使企业在短期内获利。降低劳动力成本可能是单个雇主的理性选择,但是从总体上看,它会对整个再生产过程产生消极影响。限制工会的政策与企业的低成本战略都会弱化劳动力在生产过程中的作用,强化雇主控制生产过程的能力。工会实力下降、劳资之间缺乏互信会危及生产过程。通过社会对话确立最低工资保障制度,提高劳动力市场中弱势群体的工资水平或者提高现有的最低工资标准,能够迅速提高处于收入分配底层的劳动力的收入水平,能够有效地改善依靠劳动力市场生存的劳动力家庭的收入状况,减少贫困和不平等,对再生产过程起到积极的推动作用。与此同时,社会对话能够消除工资竞争,使缺乏效率的企业在有助于提高效率的其它领域开展竞争,改善整个社会再生产过程的总体效率。最低工资保障制度会增加企业成本,一些采用短期低成本战略、实力相对较弱的企业会在竞争中处于不利地位,因此会影响就业。但是从需求的角度看,最低工资保障制度能够有效地增加消费、供给和就业。①Brendan Burchell,Simon Deakin,JonathanMichie and Jill Rubery eds.,Systems of Production:M arkets,Organisations and Perfo rmance(London:Routledge,2003).

从生产关系的角度看,社会对话对于内部市场以及经济与货币联盟的稳定发展具有同样重要的意义:第一,内部市场整个社会再生产过程的顺利进行需要分工与合作。它不仅需要企业内部的社会对话和成员国范围的统一而有序的跨部门和跨行业的社会对话,而且需要欧盟范围的统一而有序的成员国之间的跨部门和跨行业的社会对话。第二,内部市场的正常运转需要公平竞争。内部市场需要竞争规则,但是实现公平竞争不可能完全依靠竞争规则。由于成员国社会保障水平和标准以及公司税率存在差异,单个再生产过程之间和成员国整个社会再生产过程之间的劳动力成本和利润率也存在差异。在生产要素自由流动的条件下,劳动力成本差异和利润率差异会导致社会倾销、资本竞争与竞次,影响内部市场竞争规则的具体实施。欧盟通过其它社会政策手段进行必要的干预有助于减少劳动成本的差异,但是不可能完全消除这种差异。内部市场范围的社会对话能够协调内部市场竞争规则与欧盟采取的社会政策和措施之间的关系。从根本上讲,统一的规则、政策和措施必须由内部市场范围内的整个再生产过程中劳资双方的具体实施才能发挥作用。第三,在建立经济与货币联盟的过程中,社会合作伙伴的重要性更加明显。社会对话不仅能够影响地区竞争力和就业条件,而且成为推动欧元区以及整个欧盟实现增长与就业目标的积极因素。②Commission of the European Communities,Communication from the Commission:Adapting and Promoting the SocialDialogue at CommunityLevel,COM(1998)322 final,Brussels,20 May 1998.第四,社会对话是欧盟经济与社会发展模式的必要组成部分,社会再生产过程中的全部利益和问题都能够在社会对话过程中得到完整体现。社会合作伙伴在欧盟积极应对变革的过程中处于最有利的地位,社会对话能够把雇主所关注的灵活问题与雇员所关注的安全问题结合在一起。实现完全就业和社会团结在很大程度上依赖于欧盟范围内的社会合作伙伴共同采取行动。③Commission of the European Communities,Communication from the Commission:The European Social Dialogue,a Force for Innovation and Change,COM(2002)341 final,Brussels,26 June 2002.第五,老龄化问题必须通过提高就业率和劳动力市场参与才能够更好地得到解决。社会对话不仅有助于改善劳动力市场状况,促使雇主为更多的失业劳动力提供就业机会,而且有助于减少和消除针对劳动力市场中的弱势群体设置的就业障碍。延长就业年限是增加劳动力供给的有效途径,社会对话有助于消除导致提前退休的不利因素,为劳动力延长就业年限创造条件。

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1003—4145[2010]05—0167—04

2010-02-15

王立伟,山东大学政治学与公共管理学院博士研究生。

(责任编辑:蒋海升)