欧盟区域政策的法律分析＊

李道刚

(山东大学 法学院,山东 济南 250100)

欧盟区域政策的法律分析
＊

李道刚

(山东大学 法学院,山东 济南 250100)

欧盟区域政策旨在弥合区域发展差距、实现欧盟内部经济、社会与地域聚合,其在欧盟政策体系当中的地位日显重要。欧盟区域政策与区域性制度的建构密切相关,这一政策本身不仅浸润着欧洲法律文化的精髓,其政策过程也一直伴随着完备的法律机制保障,从而为其实施构筑了坚实的制度框架。

欧盟;区域政策;法律分析

经历了 50多年的发展,欧洲一体化的深化客观上要求成员国实现进一步的经济趋同,这本已是一个复杂的议题,而不断扩大的现状又使得成员国之间的差距进一步拉大,在这种背景下,欧盟区域间的协调发展就成为衡量区域一体化成效更为具体和关键的一项指标,只有在成员国及其地区能够维持一个足够的经济和社会聚合水平,一体化才能顺利地向前发展。因此,旨在弥合区域发展差距、实现欧盟内部经济、社会与地域聚合的欧盟区域政策在欧盟政策体系当中的地位就得以日渐提升。欧盟区域政策与区域性制度的建构密切相关,这一政策本身不仅浸润着欧洲法律文化的精髓,其政策过程也一直伴随着完备的法律机制保障,为其构筑了坚实的制度框架。

一、欧盟区域政策的法律渊源

历史上欧盟各成员国的社会经济发展基础、发展水平以及发展道路都存在很大差异,自上个世纪 50年代初期欧洲一体化进程全面展开以来,特别是在不断东扩的背景下,这种不平衡的结构性矛盾必然会随着欧盟成员国的增加①欧盟成员国从 2004年 5月 1日起增加为 25个,从 2007年 1月 1日起增加为 27个。、内部市场的扩大和人口总量的增多而变得更加激烈和严重,因此,区域政策已成为欧盟经济发展的中心议题之一。作为有目的地促进落后地区经济发展的措施,与其他一些产业政策一样,区域政策的制定和实施本身有意偏离了市场经济的规则,而是通过构筑由欧盟超国家机构、成员国以及成员国的地方当局等组成的多层治理体系、综合运用宏观调控和财政、金融等政策工具,来弥补市场机制在调节区域经济发展方面的缺陷。

在创立之初,欧洲共同体的三个基础条约并未对区域政策作明确具体的规定。1957年《罗马条约》首次在序言中提出“通过减少不同区域之间现存的差异、以及不发达地区的落后状况而强化其经济的联合并保障其协调发展”。第 299条进一步专门划定了若干优先发展区域,认为“这些地区地处偏僻、与世隔绝、面积狭小、地理和气候环境恶劣、经济上依赖于少数几种产品,这些不利条件长期同时并存,严重地制约了上述地区的发展”。虽然有上述雄心勃勃的政策宣示,但该条约并未就实现这一目标创建某种正式的机制,①Simon Sweeney,Europe,the State and Globalisation,Pearson Education Limited,2005,p.171.仅规定:欧共体理事会应根据委员会的提议,在与欧洲议会磋商后,通过具体措施特别是确立着眼于使包括共同政策在内的本条约适用于上述地区的条件,来“促进成员国经济活动的协调发展以及持续和均衡的扩张”。②祝宝良、张峰主编:《欧盟地区政策》,中国经济出版社 2005年版,第 81页。《罗马条约》的上述条款被视为欧盟区域政策的最早源头。

1973年欧共体委员会向部长理事会提交了《欧洲地区发展报告》并于 1975年 3月获得批准,从而第一次在欧共体官方文件中正式确立了全面的共同体区域政策概念,欧共体区域政策开始逐渐走向成型,1986年《欧洲单一法令》发布时,“共同体应作为协调发展的整体”的基本目标被正式确定下来。《欧洲单一法令》决定,到 1992年底,实现商品、服务、人员和资本自由流动的内部大市场这一新的一体化目标,并且通过加强成员国的经济和社会聚合,以缩小共同体内部的地区差距。《欧洲共同体条约》第 130a-e条 (《新欧洲共同体条约》第 158-162条)集中规定了欧盟区域政策,明确了协调成员国经济政策、实现地区平衡发展为其总目标,由此引发了区域政策的新一轮改革,对区域政策的基本原则、结构基金、组织机构等进行了调整,设立了专司区域政策的咨询机构——区域委员会 (The Committee of the Regions)。1988年欧盟布鲁塞尔首脑会议决定合并组建“结构基金”(Structural Fund),同时大幅增加基金份额。③到 1992年,结构基金占整个共同体预算的比重已达到 25.4%,仅次于共同农业政策开支。1992年《马约》之后欧盟又增设了“聚合基金”(Cohesion Fund)用于促进成员国的地区发展。1993年欧盟的建立更加凸显了制定和实施区域政策的紧迫性。

到 20世纪 90年代后期,欧盟业已建立起比较完整的区域政策体系,然而随着全球化背景下欧洲一体化进程的加速和东扩负面效应的日益凸显,加上近年来欧洲经济整合过程中暴露出的问题的增多,使得欧盟区域政策面临不少新的挑战:市场机制导向下的区域经济发展模式使得资本、人力、技术等生产要素都倾向于那些处于经济发展中心地带的地理优位地区,这就导致了经济活动、人口、交通和其他基础设施等的高度集中,势必进一步加大区域发展的不平衡,而在欧盟不断东扩的大背景下,这种中心地区和边缘地区发展不平衡的集散效应将更加明显。此外,以欧洲单一市场和欧洲货币联盟的建立及其平稳运行为标志的一体化政策议程已经极大地削弱了成员国政府实施其本国区域发展政策的能力。深化的区域经济一体化迫使成员国放弃了一些原来在本国施行的旨在弥合区域发展差距的政策工具,如欧洲经货联盟中的欧盟成员国就不可能通过汇率管制来扶持本国落后地区和产业的发展;在欧盟竞争政策框架下,各种形式的用于地区发展的政府补贴也被大幅削减。④M.J.Gorge.Euro-coporatism?Interest intermedium in the European Community.London:University Press ofAmerican,1996,p.231.因此,欧盟力图通过帮助和扶持欧盟区域的发展来抵消这种自我中心化的倾向(centralising tendencies)。⑤A.Bourned.Regional Europe[A].inMichelle Cini,ed.,European Union Politics,Oxford:Oxford University Press,2003,p.284.1997年的《阿约》也明确规定了要促进地区均衡可持续发展;2003年《欧盟宪法条约草案》及后来的《里斯本条约》也都进一步强调了“经济、社会与地域聚合”⑥曾令良:《欧洲联盟法总论——以〈欧洲宪法条约〉为新视角》,武汉大学出版社 2007年第 1版,第 23页。对于欧洲的重要性。鉴于欧盟各国经济社会的差异以及中东欧申请国的状况,欧盟委员会于 1997年 7月提出题为《2000议程》的文件。

二、欧盟区域政策的运行机制

欧盟区域政策历经了多次改革,但自 1988年政策改革后确定的制度框架基本保持不变,如确定政策援助的优先目标、明确政策原则、使用和管理各项财政基金的程序等。但对于业已进入深化扩大快车道的欧盟而言,整个联盟正面对着全球化所带来的经济加速重组、贸易日益开放、科技革命和知识经济的兴起、人口老龄化以及移民增长等新的挑战。为此,2007年欧盟推出了 2007-2013财政年度新的区域政策规划。下面将以此为基础分析欧盟区域政策新的运行机制框架。

第一,关于欧盟区域政策的目标定位和主要内容。

新时期欧盟区域政策的总目标是:增强共同体内部社会和经济的凝聚力,其途径之一就是加强对欧盟内部经济发展落后地区的援助,首先要对政策的实施方式加以改良,如提高发展基金的使用效率等等,最终使落后地区获得相对公平的竞争地位。①European Commission,Cohesion Policy 2007-201—Commentaries andOfficial Texts,Luxemburg:Office forOfficial Publicationsof the European Communities,2007.p.6.为了加强共同市场的构建和推进欧洲一体化进程,继续深化欧盟内部的合作与稳定,欧盟领导机构和各成员国正在努力寻求实施新的欧盟区域政策,以便巩固和扩大欧盟一体化的发展成果。

新的欧盟区域政策 2007-2013主要由以下部分组成:(1)被定义为一组共同规则、适用于欧洲区域发展基金 (ERDF)、欧盟社会基金 (ESF)和欧盟聚合基金 (ECF)的一项普遍性规定 (general regulation)。基于联盟、成员国以及地方当局管理权共享的原则,这项规定为上述基金提供了一套与财政管理、风险控制和项目评估规范类似的新的项目进程。聚合基金主要围绕三个优先目标进行组织,即聚合、区域竞争力与就业、欧洲地域合作。(2)关于各项财政基金(欧洲区域发展基金、欧洲社会基金、欧洲聚合基金以及入盟前期援助政策工具 (IPA))来源的规定。(3)关于建立一个跨境机构以实施合作项目的新的规定。

共同体的战略性指南和成员国相关的国家战略框架是欧盟区域政策新规定的主要来源,它们为新的区域政策提供了战略层面的维度。成员国及其地方当局同样享有将共同体的优先权转化为国家和地方层面的优先权的便利,以此来维护其民族和地方特性。从另一个方面讲,财政援助并不是分散化的,而是高度集中于欧盟促进增长和就业的联盟战略 (《里斯本战略》)当中。其主要的优先领域是:研究和技术开发,创新和产业精神 (the spirit of enterprise);知识社会 (knowledge-based society),交通,能源,环境保护,人力资本投资,就业市场政策以及提升劳资方的兼容性(worker and business adaptability)。因此,欧盟在很多方面是扮演着一个贯穿整个项目的战略实施的保证人的角色,以确保上述优先性的投资落到实处。②European Commission,Cohesion Policy 2007-201—Commentaries andOfficial Texts,Luxemburg:Office forOfficial Publicationsof the European Communities,2007.pp.6-7.

第二,关于欧盟区域政策的执行体系。

为了保证区域政策得以有效地贯彻落实,欧盟构建了多层次、网络状的区域政策执行体系。在欧洲层面上,欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会都为区域发展政策设置了专门的职能机构和顾问机构。欧盟委员会内设“区域政策委员”专门负责区域政策以及成员国间聚合方面的事务。欧盟理事会内则设有区域委员会。欧洲议会设有 20个常设委员会,其中区域政策委员会,交通与旅游委员会,环境、公共卫生与消费者保护委员会等三个委员会与区域政策问题密切相关。值得一提的是,《欧洲联盟条约》针对区域政策进行了重要的机构创新——设立了区域委员会。该委员会由 317名成员组成,全部来自欧洲各地区或者由成员国政府商同地方当局任命。该机构的设立目的就是要向布鲁塞尔表达以及通过欧洲议会表达地区的声音。但是区域委员会的作用十分有限,它没有实际的权力,仅仅是一个通过对其他有权机构产生影响并进而影响欧盟立法过程的咨询机构。该委员会的许多成员都是富有经验的本地或地区的政治家,他们对于地区问题有着丰富的经验和学识。区域委员会的设立不仅对在欧盟层面上表达地区的声音具有重要意义,它还为地区之间的经验交流、联络和互惠互利创造了机会。

成员国政府居于第二个层级,它们一般在接受欧盟统一的区域政策协调和整合的同时,也拥有自身的区域政策,其主要权力由中央当局特别是议会掌握,议会负责处理所有有关区域政策的法律,批准或否决援助措施、奖励力度、区域设计和分散程度,也包括批准成立或取消特定管理机构等。欧盟的成员国也制定了促进区域协调发展的法律体系,如德国的宪法、改善地区经济结构的法律等,在促进德国区域协调方面起着关键性作用。德国的联邦宪法规定,联邦政府与州政府之间是一种相互协调的关系,在地区经济发展中联邦政府必须担当占 50%比重的任务。根据改善地区经济结构的法律,德国制定了“地区经济的框架计划”,被誉为德国地区经济发展的“圣经”(每年度有一个框架计划),它规定什么地区该受援助,援助多少,是宪法精神的具体化。可以看出,德国政府很少通过“人治”的政策优惠和扶持来支持区域发展,而是一切以法律行事。③赵海峰:《欧洲法问题专论》,中国法制出版社 2007年第 1版,第 124页。

处于治理体系第三层级的是成员国地方政府,包括各联邦国家的组成部分 (比如德国的各个州、英国的苏格兰)、单一制国家的地方 (比如法国的科西嘉)以及若干海外飞地 (如法国的海外省)、特殊区域 (如德国东部地区、丹麦的格陵兰地区)。成员国地方政府参与区域治理的渠道主要有三:一是在地方层次设立相应的区域政策机构;二是多数成员国地方政府在欧盟总部布鲁塞尔都设有某种形式的办事处和代表机构;三是如比利时和德国官方的规定,如果欧盟理事会讨论的问题属于其地方政府管辖范围,则由地方政府相关负责人出席相关会议。正如《伯尔纳报告》所指出的那样:“地方当局作为欧盟决策的合法参与者,打破了一种通常的认识,即在欧盟只有中央政府才能代表他们的国家。”①Simon Sweeney,Europe,the State and Globalisation,Pearson Education Limited,2005,p177.

第三,关于欧盟区域政策的目标区域遴选。

为使区域政策在缩小地区差距方面真正发挥预期作用,欧盟根据人均 GDP、产业结构、失业状况、地理条件等因素,将优先发展的目标地区划分为 7大类。(1)促进落后地区的发展和结构调整。所谓落后地区一般指人均 GDP低于欧盟平均水平 75%的地区,如法国的科西嘉和海外省、德国东部地区、英国的北爱尔兰地区、意大利南部以及希腊、葡萄牙、爱尔兰、西班牙 4国的大部分地区。1994年到 1999年期间,结构基金总额为 1414.71亿欧洲货币单位,其中 68%用于上述地区,受益人口占欧盟总人口的 26.6%。(2)帮助工业衰退地区转型。工业衰退地区的主要特征是,工业部门的失业率高于欧盟平均水平,并且工业部门的就业呈下降趋势。在 1994年到 1996年间,结构基金中有 74.21亿欧洲货币单位用来资助该地区。该地区 1994年到 1999年期间的人口占欧盟总人口的 16.3%。(3)与长期失业斗争并提供就职便利,特别是帮助青年人和受劳动力市场排斥的人员解决就业问题,同时推动实现男女同工同酬。(4)采取预防措施,使劳动力适应工业结构和新技术的变化。(5)调整农业及渔业结构,促进共同农业政策的改革。1994年至 1999年,结构基金中共安排了 64.02亿欧洲货币单位的资金;2000年至 2004年欧盟的蓝箱、绿箱措施共增加了 27.89亿欧元。②王传丽等:《WTO〈农业协定〉及农产品贸易规则执行评价 (上)》,《政法论丛》2008年第 5期。(6)开发脆弱的农村地区,推进经济活动的多样化。1994年到 1999年,该地区人口占欧盟总人口的比例为 8.8%。(7)加快人口密度极低的地区 (每平方公里少于 8人)的发展,这主要是指芬兰和瑞典的边缘地区。在 1994年到 1999年期间,该地区人口仅为欧盟总人口的 0.4%。③申皓:《试析欧盟地区政策的演进》,《法国研究》2002年第 2期。欧盟区域政策实施所针对的这些目标地区集中反映了欧盟地区发展的现状,很大程度上也说明了欧盟内部在地区发展上的不平衡性,这对统一市场的建立和完善以及整个欧盟的社会经济协调发展无疑是一个很大的障碍。

第四,关于欧盟区域政策的政策工具。

欧盟通过实施包括经济政策在内的一系列措施,在促进地区发展当中发挥了重要作用,其中最为重要的就是建立了实施其区域政策的两大基金,即欧洲地区发展基金 (The European Regional Development Fund)和聚合基金 (Cohesion Fund)。欧洲地区发展基金根据《罗马条约》于 1975年建立,该基金以共同体预算的 5%为基础,主要支持结构资金项目,包括对落后地区的重建与资助以及对工业衰退地区恢复,英国是该基金的主要倡导和支持者,主要是因为英国在共同体内部属于这种比较落后的地区。聚合基金是根据 1992年《马斯特里赫特条约》建立,主要是促进交通基础设施的发展及与较贫穷成员国的环境问题有关的措施,该基金以促进比较落后的成员国而不是欧盟内部落后地区为其实施目标。接受该基金的成员国主要是 GDP不足欧盟平均值 90%的国家,在 1992年时是指希腊、葡萄牙、西班牙、爱尔兰。但同时迫切需要该基金援助的还有地中海国家,它们的受益才能为统一市场的建立扫平更多的障碍。④Simon Sweeney,Europe,the State and Globalisation,Pearson Education Limited,2005,p172.

在欧盟制定的《2000年议程》中,明确规定了 2000年到 2006年间结构基金预算总额达 2630亿欧元,占欧盟同期财政预算的 1/3左右,惠及欧盟 25%的人口。2005年欧盟布鲁塞尔首脑首脑会议上,欧盟各国领导人最终就 2007年到 2013年中期预算方案达成协议。该预算总金额为 8600多亿欧元,其中大约 3360亿欧元 (也就是超过 1/3的预算)将用于欧盟区域政策的实施。这是自 2004年制宪危机以来,欧盟在一体化进程中取得的难得的胜利成果,将有助于恢复欧盟对未来发展和进一步推进一体化的信心。值得注意的是,结构基金和团结基金的来源是欧盟各成员国按照其国民生产总值的一定比例缴纳的,并纳入欧盟的财政预算,也就是说各个成员国都负担一定份额,但只有被欧盟认定的特定区域才能依一定比例享有使用该基金的资格。比如从 1993年到 1999年七年间,预算总额达到 150亿埃居 (ECU)的团结基金只有四个目标国:希腊和葡萄牙各占 16%—20%的配额,爱尔兰占 7%—10%,西班牙占 52%—58%,因此,结构基金和团结基金实际上是一种以欧盟整体财政资源来集中支持最需要资助地区的援助,而不是“大锅饭”式的分配,体现了基金使用的“集中原则”和“伙伴关系原则”。

除了上述两大基金的财政手段之外,欧盟区域政策的政策工具还包括金融手段和行政手段。金融手段主要是指通过欧洲投资银行对落后地区提供优惠贷款,试图以金融杠杆带动地区发展活力。行政手段主要是指通过在落后地区建立有效的法律体系和社会规范,强化政府、企业、工会和家庭的和谐合作关系,不断改革和完善区域发展项目组织结构,以改变公共部门惯有的等级制度和官僚作风,加强与私人部门的合作,从而使整个政策的执行转向分散决策、建立伙伴关系和网络联系。①祝宝良、张峰主编:《欧盟地区政策》,中国经济出版社 2005年版,第 92-94页。

三、欧盟区域政策的基本原则及其法律文化意涵

欧盟区域政策机制作为一个带有一定超国家性的跨国法律机制,其运行也遵循一般国际法的基本原则,同时又兼顾了欧洲一体化的具体情况,从而形成了独具特色的运行模式,其运行的基本原则包括。

(一)伙伴关系原则 (partnership)

结构基金援助由欧盟委员会在密切合作的框架下决定,即“伙伴关系”。伙伴关系建立在委员会和成员国之间。根据其国内法规和实践,成员国自行组织自己的机构和主体,即有能力的地区、地方、市政当局和其他公共机构;经济和社会伙伴;其他合适的主体代表社会公民、环保组织、非政府组织、人权组织等。每个成员国应当尽可能多地指派各个层面的代表参与伙伴关系。伙伴关系中的各个“伙伴”必须遵从相应的制度、法律和财政权限。成员国应当在规划战略的各个阶段接纳合适的伙伴,特别是相关地区的参与。②E uropean Commission,Cohesion Policy 2007-201—Commentaries andOfficial Texts,Luxemburg:Office forOfficial Publicationsof the European Communities,2007.pp.27-29.

(二)辅助性原则 (subsidiary)

辅助性原则就是强调欧盟只在最需要其发挥作用的层面上展开地区行动,因此,成员国一般将涉及跨国 /跨境的地区发展计划交由欧盟统筹负责,而尽可能保有对其他项目的管理权限。③曾令良:《欧洲联盟法总论——以〈欧洲宪法条约〉为新视角》,武汉大学出版社 2007年第 1版,第 41-42页。例如,结构基金的使用并非简单地向所有受援落后地区提供直接财政援助,受援地方当局为了有效实施结构基金所资助的项目计划,必须建立专门的管理与评估机构,并保持与欧盟委员会的密切联系,整个资助项目的选定、管理、监督、评估、信息交换都涉及欧盟、成员国政府、地方当局的有效互动,以确保整个基金的使用符合规范化和效率要求。

(三)配套原则 (additionality)

配套原则就是指欧盟的财政援助只能作为落后地区发展的辅助性财政手段,地区当局必须保证一定数量的财政支出作为配套资金,而不能完全依赖于财政援助。由此可见,欧盟各种区域政策工具的运用并非单向的救济式的援助,也非中国式的“开发式扶贫”,而是需要超国家机构、成员国、受援区域地方当局等展开多维互动的一个进程,这就折射出欧盟区域政策的多元性、灵活性和开放性特点。

(四)一致性原则 (consistency)

委员会和成员国应当确保欧盟基金和成员国的援助符合欧盟政策。这种一致性应在欧盟战略指导意见、国家战略参考框架、操作性规划中特别说明。

(五)比例原则 (proportionality)

欧盟委员会和成员国采取的方法会根据成员国对欧盟的财政交纳不同而有所区别。同样,对这些成员国实施的评估以及欧盟委员会对规划监管委员会的参与度也有所不同。总的原则是,对欧盟财政贡献大的成员国,使用基金的自主权更大,这个原则兼顾了超国家主义与政府间主义的平衡。

(六)规划原则 (programming)

结构基金的目标追求体现在跨年度规划体系中,这一体系包括战略优先、管理过程、决策机制和各个阶段的财政组织。欧盟自 1988年地区政策改革以来,坚持 7年为一个规划期,对地区政策的设计、管理和资金安排均按中长期规划思路进行,这样可以充分确定政策的稳定性、透明度和可预见性。

上述欧盟区域政策的基本原则是对欧盟法律原则的一种具体阐释和注解,体现了“公平、凝聚与趋同”的价值理念,而这些基本原则之所以能够在欧洲经济社会整合的进程中存续并且发挥作用,是与欧洲特定的法律文化背景分不开的。正如“欧盟之父”让·莫内 (Jean Monnet)曾经指出的那样:“欧洲的联合……引入了新的制度化方法,这种方法长久地改变着国家和人之间的关系”,“当国家和人接受了共同的规则和共同的制度并确保其应用时,他们相互之间在行为上就会发生变化,这是文明本身的发展过程”。①J e anMonnet:A Ferment of Change,The European Union,Readings on Theory and Practice of European Integration,Edited byBrent F.Nelsen&Alexander C-G.Stubb,Lynne Rienner Publishers,Inc.1994,p.21.因此,深入挖掘这些原则背后的法律文化意涵,是我们正确分析欧盟区域政策的必要途径。

法国大革命时期提出“博爱”的口号,即社会正义是一个实质平等的问题。如果自由仅仅局限在要求国家的不作为方面,这种对自由的保障显然是不充分的。真正的自由还应该包括实现人格自由发展的各种现实条件,如经济条件。按照洛克的观点,私有财产既是自由的基础,也与自由互为因果,没有财产无法实现自由,没有自由无法获得财产,即使有了也会得而复失。西方古老的法律谚语同样认为,“无财产即无人格”。一个没有财产满足自身生存发展需要的人很难真正享有人的尊严、获得人的地位,而且其作为人的权利和利益更容易受到来自强势集团或人物的侵害。黑格尔进而认为,财产即是自由的“外在形式”。因而,法治国家的任务不应仅仅是为个人的自由空间提供法律的保证,还在于解决物质上也是实质上的财产 (自由)分配问题。就此意义而言,法治国家不仅要确保私有财产不受侵犯,而且,更应实现“各尽所能,按劳分配”的正义原则,努力寻求个人财产的扩大。正义是一个涵摄极广的伦理范畴,为每一个社会、每一个时代所关注。经济伦理的正义价值最为突出的莫过于如何实现财产的公平合理分配,在国家和地区层面上则是经济的协调发展,使各国家和地区都能获得并享受到发展带来的利益和好处。这种思想或者价值在《欧洲社会宪章》(1996年)等欧洲人权法律文件当中得到了体现。②参见Jo Shaw,LAW OF THE EUROPEAN UN ION,3rd edition,Palgrave PublishersLtd,2000.

作为一个当今世界建制最为成熟的区域性共同体,欧盟要求成员国妥善地分配公共物品,甚至自身直接提供和分配公共物品,来推动经济发展,保障经济、社会、文化权利得以在更高的层次上实现。具体而言,在欧盟的框架之下,其所力争实现的发展权包括三个层次:微观层面通过推进经济联合与增长并参与《欧洲人权公约》而实现个人的发展权;中观层面通过区域政策来实现联盟内某些地区的发展权;宏观层面通过洛美协定、科托努协定等国际协定实现有关国家的发展权。③何志鹏:《欧盟体制内的发展权》,《当代法学》2007年第 1期,第 92页。因此,欧盟正是秉承欧洲法律文化中的这种思想或价值,在其区域政策的构建和实施当中努力寻求地区发展的均衡与和谐。

四、欧盟区域政策的实施及其制度困境

从欧共体成立到欧盟诞生,其区域政策经历了提出、改革、配套、完善的渐进过程,产生了积极的社会和经济效益。1986年到 1996年的十年间,25个欠发达地区的人均 GDP从居欧盟平均水平的 52%增长到59%,10个最贫穷地区从欧盟平均水平的 41%上升到 50%,10个最富裕地区与 10个最贫穷区域的比例由于 3.7倍下降到 3.1倍。在经济全球化和区域一体化的大背景下,欧盟区域政策明显地促进了地区经济社会的协调发展。④European Commission:Working for the Regions.Office forOfficial Publications of the European Communities,2001.当然,尽管采取了相应的措施,欧盟地区的发展现状仍然不尽人意,特别是近些年欧盟扩大后,这一问题的严重性更加凸显,一方面这与成员国原来的经济发展水平有关,另一方面也与各个国家对新的欧盟大环境的适应有关系。

其一,区域政策机制在不同成员国的实施如何实现公正。区域政策实施初期的一个重要文件是 1988年共同体理事会的结构基金指令(修改版)。指令将整个共同体区域划分成需要援助的地区和不需要援助的地区以及需要哪些援助的地区。第 1条确立了若干目标,其中最为重要的目标是:促进落后地区的经济发展。这些地区包括:希腊、爱尔兰、葡萄牙、英国、意大利以及西班牙的部分地区。同时,也包括整个东欧。其他条款则针对相关国家的落后工业或者落后农业而制定。德国具有双重身份:援助者和被援助者。基金分配政策因此遭到质疑:按照指令的区划,至少有 51%的联盟公民居住在被援助地区。再者,收入差别很大。西爱尔兰和葡萄牙居民的平均收入仅为德国汉堡和法国巴黎一带的居民收入的 1/6。同时,基金的来源问题也成为一个颇具争议的问题。对欧盟预算的最大贡献者始终是德国,其贡献率在整个上世纪 90年代的大部分时间里都超过了其 GDP的 6%,以致于德国近年来也因其对欧盟预算的巨大支出产生了抱怨。⑤Simon Sweeney,Europe,the State and Globalisation,Pearson Education Limited,2005,p179.这种缺乏共同体精神的做法,很大程度上是有害的,特别是随着欧盟的疆界已经扩大到了更为贫穷的东欧国家,欧盟如何扩大其财政来源并实现公平均衡分配的问题将变得更为突出。

其二,区域政策机制在成员国的不同区域和地方之间如何实现公正。虽然欧盟区域政策的实施主要依赖联盟的层面推动,但并不意味着欧盟包揽全部的相关权限。区域政策特别是规划原则上靠联盟和成员国两个层面来实施和推动,执行则主要仰仗成员国。联盟支持成员国的政策并用基金政策协调,但是地区发展与地区利益密切相关,各地区也通过不同的方式对基金援助和欧盟区域政策的实施施加影响。现在欧洲许多国家属于联邦性质,在某些情况下,地区特性变得比民族特性更为突出。在西班牙,加泰罗尼亚从 1979年起实施自治,为欧洲其他地区提供了协调发展的范例;在比利时,繁荣的弗朗德勒希望和处于深刻危机中的讲法语的瓦隆地区分开;在意大利,北方联盟力求使本国最富的地区摆脱南部贫穷各省的负担。①[法 ]德尼兹·加亚尔、贝尔纳代特·德尚等:《欧洲史》,蔡鸿滨等译,海南出版社 2002年第 1版,第 610页。类似的地区因素无不对欧盟区域政策的实施产生重大影响。

其三,区域政策机制在不同的政策领域和援助项目上实现合理布局。由于欧盟区域政策的涉及领域广泛,一些政策规模大、目标积极,更多的则注重社会因素,比如在欧盟区域政策的执行过程中,结构基金的拨付和使用往往与与国土规划、环境保护、交通和公共基础设施网络建设、旅游资源开发、水资源利用甚至于促进就业、保护少数族裔文化等议题相结合,因此,区域政策往往被赋予了“经济、社会与地域聚合”的意义。在《单一欧洲法令》中,有关区域政策的措施被归类在《罗马条约》“经济与社会聚合”的条款之下,在其修正案中又被冠以“经济、社会与地域的聚合”的名称。②曾令良:《欧洲联盟法总论——以〈欧洲宪法条约〉为新视角》,武汉大学出版社 2007年第 1版,第 45-46页。就其本意而言,“聚合”一词含义比较笼统,涵盖范围更广泛,囊括了人民生活水准的均等化、有效的就业和其他社会公共内容。因此,单独的区域经济政策无法涵盖上述目标,区域协调与聚合才是欧盟区域政策的应有之意。因此,欧盟区域政策除了关注现实的区域经济发展差距之外,还需要着眼于区域的长期竞争力,它与传统的由政府通过收入再分配和财政转移支付的方式实现社会聚合的目标是有差异的,也是欧盟区域政策区别于一般意义上的区域经济政策的特殊性所在。欧盟 2007-2013财政年度的区域政策规划已经认识到了这一点,有关区域竞争力、区域发展与就业、欧盟内部跨境区域合作以及欧盟与地中海、亚洲地区等大洲之间的“区域间主义”(inter-regionalis m)也已被提上日程。③参见 European Commission,Cohesion Policy 2007-201—Commentaries and Official Texts,Luxemburg:Office for Official Publications of the European Communities,2007.第一部分 1.2“区域竞争力与就业”,1.3“欧洲地区合作目标”有关论述。

尽管如此,欧盟区域政策的整体思路和方向无疑是正确的,即合理分配有限资源,尽可能地缩小地区差距,在欧盟范围内最大限度地实现社会正义。这不仅是欧盟区域政策的逻辑起点,也是欧盟区域政策法律体系的价值所在。

D90

A

1003—4145[2010]05—0075—07

2010-03-09

李道刚,男,山东大学法学院教授、法学博士,主要从事国际法学、人权与宪政理论研究。

(责任编辑:周文升 wszhou66@126.com)