改善民生要着力解决的几个问题

易培强

（湖南师范大学 商学院，湖南 长沙 410081）

改善民生要着力解决的几个问题

易培强

（湖南师范大学 商学院，湖南 长沙 410081）

以人为本的主旨是以民生为本。改善最广大人民的收入分配状况是改善民生的主要基础。加大适合大众消费需求的商品（含服务）的供给是改善民生的必要条件。政府切实遵循执政为民宗旨，履行好服务职能，是改善民生的重要保证。

改善民生；收入分配；社会保障；商品供给；执政为民

在应对百年不遇的国际金融危机背景下，按照党中央、国务院的决策和部署，我国在经济社会发展中将保增长与惠民生有机结合起来，加大了保障和改善民生的力度。经过一年多的艰苦奋斗，在实现经济回升向好的同时，保障和改善民生的工作取得重要进展。城乡居民收入稳定增长，就业形势好于预期；社会保障体制建设有重大突破，特别是通过新农合和在城镇职工及居民中广泛实行医疗保险，基本医疗保障覆盖面大幅扩展，还在农村启动了农民养老保险试点；直接关系民生的基础设施和项目建设成效显著。不过，必须清醒地看到，我国大多数居民生活水平和质量还不高，还有相当数量的低收入者和贫困人口的生存、发展状况堪忧。同时，改善民生，是一项经济、社会改革和发展的巨大系统工程，需要全社会各个方面、各个部门长期持续努力，不断在物质、制度、社会环境等方面创造各种条件。本文就如何改善民生的几个带根本性问题进行探讨并提出政策建议。

一、改善民生的主要基础：最广大人民收入分配状况的改善

人们的生活水平和质量，主要决定于其可支配收入量和社会保障水平。因此，改善民生，就要切实增加最广大人民的收入，改善其享有社会保障的状况，而这又有赖于收入分配格局的调整。对此笔者近些年作过多次论述［1］［2］。这里针对当前现实再强调以下几点。

第一，调整居民收入与国家集中收入的关系，国民收入分配要适当向居民收入倾斜。长期以来，我国国民收入分配偏重于国家集中收入，而忽视居民收入的增加。居民收入在国民收入分配中的占比低，且呈下降趋势。据统计，居民收入在国民收入初次分配中的比重，从1992年的68.69％下降到2005年的61％。与此相关，居民收入增长与经济增长不相匹配。从1979年到2008年29年间，GDP年均增长9.8％，而城镇居民家庭人均可支配收入年均实际增长7.2％，农村居民家庭人均纯收入年均增长7.1％，均相差两个百分点以上。这意味着国家新增财富中，更多更大部分集中于国家财政，更小更少部分归于居民个人，这直接制约了居民的消费。因此，必须通过改革和理顺初次分配和再分配中的一系列关系，改变不合理的收入分配格局，提高居民收入在国民收入分配中的比例。

第二，进一步理顺企业内部分配关系，保证劳动者工资收入的正常、合理增长。居民收入的主要部分是劳动报酬收入，长时期平均占到整个居民收入的70％。对广大普通劳动者来说，劳动报酬收入更是其收入的绝对主体。然而，由于我国工业化所需要素总的来讲是资本相对稀缺而劳动力充裕，这就使企业收入分配有利于资本而不利于劳动。而我国在经济发展战略上强调发挥低廉劳动力要素的比较优势，更使劳动力价格长期被不适当地压低。结果是，劳动者工资增长普遍赶不上企业利润增长，劳动者报酬在企业运营成本中的比重以及在整个收入分配中的比重呈下降趋势。1980年，职工工资占企业运营成本的17％，2007年下降到11％；国民收入初次分配中劳动报酬净额占比从1992年的36.66％下降到2005年的31.46％。这种“利润侵蚀工资”现象，明显地损害了劳动者利益。

笔者曾提出，企业内部分配要纠正“强资本、弱劳动”倾向，切实保障劳动者工资收入足以补偿劳动力价值，并包括对企业经济剩余的分享部分。为此，必须确立工资形成的合理基础，运用政府和社会力量，以矫正和弥补市场机制的缺陷，保证劳动者工资收入的正常、合理增长［3］。对此本文不再重述，只作点补充：（1）一些行业的国有企业凭借其对国有资源和市场的垄断，不仅使其职工收入多倍地高于其他行业和企业职工收入，而且获取高额垄断利润，并将其相当大部分留在企业内部进行投资扩张，这也是导致国民收入分配向企业倾斜的一个原因。因此，应探索如何建立国有垄断企业经营成果为全民共享的机制。（2）近些年来，一些国有（含国有控股）企业尤其是金融企业负责人和少数高管的薪酬和分红畸高，而且这种畸高的收入往往是刚性的，在企业经营不善甚至亏损时也照拿，引起广大群众强烈不满和舆论的质疑。因此，如何切实加强对企业高管薪酬的规范和监管，应引起政府有关部门和社会的足够重视。（3）在当前应对金融危机中，不容忽视对劳动者正当权益的保护，要注意防止和及时纠正企业老板借口企业经营困难随意降低工资标准和拖欠工资的行为。

第三，保障全民和集体成员从国有和集体产权中获取相应的收益。我国众多中低收入者的收入中财产性收入的比例还很低，获取财产性收入的机会也很少。鉴于此，应十分重视创造条件让广大群众拥有和增加财产性收入。依笔者之见，其中一个重要方面是保障全民和集体成员从国有和集体产权中获取相应的收益。基于生产要素所有者凭借其要素产权获取相应收入的原理，按照国有资产（含国有资源和国有资本）产权的内在要求，国有资源开发和国有资本经营所带来的经济剩余，其中一个相当的部分（包括一些垄断行业的垄断超额利润），应转化为全民共享的收入，而不应归开发商、经营者占有。至于全民如何分享这部分经济剩余，是将国有企业一部分利润进入社会保障帐户，将国企上市公司一定比例的股份划拨社会保障体系，还是采取给全体社会成员配发一定数量股份，按股分红，或将国有企业一部分利润直接分配给全体居民，也许还有别的适当形式，这有待进一步探讨。既然农民是农村和城市郊区依法属于农民集体所有的土地所有者，就应确认农民在法定时间内占有、使用、支配、收益和转让权。可是，在我国加速推进工业化城镇化过程中，却出现了带有强制性地大量征用农村集体土地，付给的征地补偿费畸低，农民土地财产收益受到严重侵害的情况。近年来，各地为了扩投资、上项目，违法审批用地和非法侵占耕地，损害农民土地收益的现象仍呈多发势头。为此，应十分重视保障被征地农民利益，给足补偿的问题。要下决心清理解决历年无偿征地和拖欠征地补偿费积案。

第四，进一步扩大社会保障覆盖面，提高保障水平。社会成员有无社会保障和保障水平高低，不仅直接关系到其生存和发展的各个重要方面，而且对其即期消费有相当大的促进或抑制作用。于是，社会保障制度就成为改善民生系统工程中的一个重要支柱。虽然近年来社会保障制度建设成效显著，但许多方面的制度还不完善，有的覆盖面还不够广，保障水平总的来说还较低，农村尤为突出，如医保享受者医疗费用中个人自付比重过高，以至还是看不起病。具有普惠性公平性的社会保障制度在我国的完全建立，是一个相当长过程。农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度还需要继续巩固完善，新型农村社会养老保险制度还有待在逐步扩大试点的基础上实现普及。要结合我国经济发展阶段和下一步目标，统筹考虑城乡社会保障制度建设，进一步扩大覆盖面，提高保障水平。特别是要设计一套衔接城乡的符合农民工流动特点的社会保障体系，建立全国统一的农民工社会保障制度。推进社会保障制度建设，关键在于多渠道增加社会保障资金。中央和地方要加大投入，特别是地方财政资金要及时到位，宁可少上些项目，压缩其他方面开支，也要挤出钱来把这件关系民生的大事办好。

第五，扩大直接惠及中低收入者和贫困人口的转移支付。要实施有利于工薪阶层和中低收入者的税收政策。现行个人所得税的征收，主要针对工薪所得，大量灰色收入等非工薪所得无法纳入，致使纳税人主要集中在工薪阶层，而企业老板等富人反而税负很轻。为了改变这种违反公平原则的逆向调节现象，有必要对现行的九级超额累进税率进行调整，适当降低最低和次低档的税率。应将居民所有收入尤其是资产性收入纳入征收范围，并考虑家庭瞻养人口负担，也就是要积极创造条件，建立在综合计量纳税入收入水平和负担状况基础上实施差别待遇的个人所得税制。还要酌情实行返还一部分个人所得税款的政策。此外，在扩大内需的财政开支中，可考虑拨出一定比例财力，采取配发红包，对困难人群（低收入者和生活困难的农民工、老年人、学生、儿童等）发放住房补贴、教育培训券、生活补贴、营养补贴等形式，直接增加广大贫困人口和中低收入者的生活消费。

第六，企业（包括国有企业和民营企业）要把维护员工收益分配权益和扶贫济困当作应尽职责，并形成制度。现代企业不应只一味追求自身利益最大化，而必须重视其他利益相关者的利益和社会利益。要切实维护员工收益分配权益，保障职工能够获得与其劳动贡献相匹配的工资，按照国家有关规定，为员工办理养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险，并尽其所能地提供一些福利待遇。还要自觉承担社会责任，尽可能地为社会创造更多就业岗位，积极参与慈善捐赠等社会事业，在发生重大自然灾害和突发事件时积极提供财力、物力、人力支持和援助。在这方面，我国民营企业家要以国际上一些知名企业和我国香港地区一些富商为参照系，确立富人要回馈社会，承担更多社会责任，让积累起来的财富更有益于社会的理念，并体现为企业的一项经常性活动，作出切实安排。政府有关部门要把企业履行社会责任的情况，作为考核企业业绩的一项重要指标。

二、改善民生的必要条件：加大适合大众消费需求的中低端商品供给

我们知道，在一定的收入水平即消费能力的条件下，人们的实际生活消费能达到怎样的水平和质量，与商品（含服务）的供给状况有相当大关系。如果商品和服务的质量可靠，价格适中，在档次和价格上选择空间大，特别是性价比好、适合大众消费需求的中低端商品和服务的供给有保证，人们实际生活水平和质量就会相对较高；反之，如果商品和服务质次价高，或者在档次和价格上可选择性小，性价比好的适合大众消费需求的商品和服务供给不足，人们实际生活水平和质量就会相对较低。近些年来我国在若干与民生关系密切的商品和服务的供给上，存在过分追求高档化或青睐富人的倾向，市场上适合大众消费的中低端商品和服务不时地供应不足，加之公共服务产品短缺，这就使占人口大多数的中低收入者和贫困人口的消费选择受到限制，为购买某些商品和服务而被迫多花钱，或者不得不压缩和挤掉其他一些消费，从而使他们的整体生活水平和质量受到影响。下面例举与广大群众切身利益关系最大的住房消费和医疗问题，对此略加分析。

多年来，房价过高，一般居民难以承受，引起社会普遍关注和强烈反应。近年不少城市和地区的房价更是迅速攀升，使问题愈益严重。据中国社科院2010年《经济蓝皮书》的数据，城镇居民收入与房价比（住房价格与城市中等收入居民家庭年收入之比）2009年达到8.3倍，大大超出3～6倍的合理承受范围。估计有85％的家庭没有购买住宅的能力。一线大城市的情况更加突出。中国指数研究院的数据显示，2008年到2009年，房价收入比北京从14.1上升到14.3，上海从9.2上升到12.6，深圳从8.6上升到10.1。对广大工薪阶层和中低收入者来说，“攒钱的速度永远赶不上房价上涨的速度”。有的为了买房只能倾其所有，还要透支未来，成了背上沉重还贷压力的“房奴”。离谱的高房价，不仅使相当多居民无法拥有自己的住房，而且对吃、穿、用、行等消费产生挤出效应。抑制高房价，就要挤掉其中的泡沫，使虚高的房价回归到相对正常、合理的水平，这涉及市场调节和宏观调控的诸多方面。结合改善民生，一个重要举措是加大财政、税收、金融政策力度，支持居民自住和改善性购房需求，抑制投资投机性购房需求。

解决住有所居这一民生难题，还要着重在供给方面寻求良策。要让所有家庭都住上自己的房子，在我国经济社会发展现阶段以至一个相当长时期内是不现实的，也无绝对必要性。即使在发达国家，也从未实现人人都拥有自己的房子，相当一部分人只能租房或居住在面积有限的公共住房中。但是，通过各种不同方式，分层次地实现“住有所居”，无疑是我们必须努力做到的。这就要适应广大中低收入和贫困家庭的需要，加大各类住房的供给，包括：扩大中低价位、中小套型普通商品房建设和供应，以满足一部分中等收入家庭购房需求；加快建设限价商品住房、公共租赁住房，解决中等偏下收入家庭的住房困难；通过城市棚户区改造和新建、扩建、政府购置等方式增加廉租住房及经济适用住房房源，着力解决城市低收入家庭的住房困难。这里的关键是要在建设用地和资金方面给予政策倾斜。政府要担负起提供保障性住房的责任，确保保障性住房建设用地和资金，应建立基于公共财政的长期稳定的保障性住房资金来源保障机制以及责权对等的中央与地方间转移支付制度。

医疗费用负担重，是影响民生的另一个突出问题。为何我们深受“看病贵”困扰？前面提到的还有一部分居民未进入医保范围，享受医保者医疗费用个人自付比重过高，无疑是一个重要原因。但除此之外，医疗服务的供给不适合患者的合理需要，导致多花冤枉钱，也是一个不容忽视的重要原因。我国医疗服务领域普遍存在一种极不正常的扭曲现象；滥用药，用贵药，多开自费比例高或医保目录外药；滥检查，动用“新式武器”，作些不必要或重复的检查；不管是否必要，各种治疗齐上阵；一些“基本药物”被改头换面注册为“新药”，变得昂贵，失去了“价格合理”特征，部分廉价药品因价格太低受到医疗机构冷落，从而被企业拒绝生产，以至供给不足甚至没有供给，致使“廉价药可获得性较低”。可见，解决广大群众“看病贵”问题，除了积极推进医疗保障制度改革，进一步扩大保障覆盖面，提高保障水平，特别是大幅增加对新农合和医疗救助的财政补贴外，还要着力改变医疗服务供给与大众负担能力和享受医保的水平不相适应的状况，加大价格合理、医疗质量有保证的医疗服务供给。这就要协调好医疗机构、医药企业、消费者之间的利益关系，矫正利益集团化和部门利益化倾向，切实维护消费者利益。改革激励机制，建立、完善能够控制医疗费用和保证医疗服务质量的竞争、有序的医疗服务市场。积极推行医院“合理检查、合理住院、合理收费、合理用药”制度。按照合理成本、合理利润原则制定基本药物价格，压缩流通环节，加强市场管理监督，保证价格合理、质量可靠的基本药物的生产供应。

其他诸如养老服务、教育培训、铁路公路客运服务等，也不同程度地存在价格合适、质量有保证的产品供给不足，选择余地小的问题，使消费者不得不多花钱，从而影响其整体生活水平和质量。

由上可见，要把改善民生工作真正落到实处，必须着力调整产业结构和产品结构，加快服务性行业的发展和改革，增加适合大众消费需求的中低端商品和服务的供给。还要积极推进公共服务均等化，使之惠及广大民众。

三、改善民生的重要保证：政府切实遵循执政为民宗旨，履行好服务职能

解决民生问题，政府要发挥主导作用。这就要求政府加强自身建设，真正认清和明确自己的使命和职责，切实遵循执政为民宗旨，履行好服务职能。

一是牢固地确立和实施民生为本的发展理念。我国社会主义现代化以科学发展观为指导，而科学发展观的核心是以人为本。以人为本的主旨是以民生为本，就是要特别关注人的自身发展，把不断改善民生作为经济社会发展的出发点和落脚点。然而，我国经济社会发展却在某种程度上存在着以经济增长为本挤压甚至取代以民生为本的情况。在经济发展实践中往往将扩大直接关系民生的消费仅仅作为拉动经济增长的手段。当外需萎缩、增长乏力时，便强调扩消费以刺激经济增长，而当经济增速加快时，便又忽视如何保持消费需求的持续扩大。这显然是把目的与手段弄颠倒了。正是由于受到这种重经济增长、轻民生改善发展观念的影响，导致我国投资率不断攀升，消费率逐步下降和建设滞后，从而妨碍人民生活的改善。上世纪中期党的十五大文件就明确指出：“提高人民生活水平，是改革开放和发展经济的根本目的。”［4］（P87）这里明显地是把经济增长当作改善民生的手段。因此，我们的经济工作必须摆正经济增长与改善民生的关系，把经济增长的目的定位在改善民生上，防止和纠正为增长而增长的倾向。

二是政府绩效考评应将民生状况作为最主要考量。长期以来，我国对政府绩效的考核，以经济总量和增长速度为主要指标。这种做法助长了各级政府官员片面追求GDP数字，热衷于搞劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”，而不问经济环境代价和社会成本高低，也不管人民大众能否从中得到实惠或得到多少实惠。这既影响经济增长质量和效益，也不利于改善民生。其实，邓小平早在上世纪80年代就将“能否增进人民的团结，改善人民的生活”作为“评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确”［4］（P44）的关键之一，但未能引起我们的注意。有鉴于此，必须改进政府绩效考核机制和考核指标体系，改变单纯以GDP增长数字论高低的考核办法。不仅要考核经济增长数量，更要考核经济增长质量。此外，还要着重考核有关民生和社会发展的一系列指标，包括：就业和社会保障，居民生活水平和质量，社会公共服务，人居环境，社会治安，自然生态环境，等等。这样，就会对政府行为起到一定的引导和激励作用，促使其从单纯关注GDP增长转向着重关注如何将经济增长成果惠及广大人民的生活改善上。

三是政府要履行好为民服务职能。遵循“执政为民”宗旨，要进一步推进政府职能转变，把政府职能真正转变到“经济调节、市场监管，社会管理和公共服务”上来，更加强化其社会管理和公共服务职能，将更多精力和资源放在和用在搞好社会管理、提供公共服务上来。政府支出要增加用于改善民生、扩大消费的比重。这里有必要强调指出，近些年来政府行政成本不断攀升的问题，值得特别注意。有关数据显示，1986年至2005年，我国人均负担的年度行政管理费用增长23倍，而同期人均GDP仅增长14.6倍。仅2004年，全国用于公款接待、公车消费、公费出国的开支共计7 000亿元，占全国财政当年收入的26.6％［5］。从行政管理费占GDP的比重看，1978年为1.35％，2000年为1.8％，2006年增至2.67％。近年来政府行政管理成本的攀升对全要素生产率（TEP）增长的阻碍作用接近1.7个百分点［6］。行政管理成本的膨胀，有悖于“建设为民、务实、廉洁、高效的政府”［7］的要求，挤占了用于生产和居民消费的资源，亟需予以遏制和纠正。政府机关必须大幅降低行政管理成本，节约社会资源，以利于民生。政府工作人员既然被称为公务员，就应真正把自己当作人民公仆而不是视自己为老百姓的上司，就只有为民服务的义务而决无利用行政之便侵占社会资源的权利。绝不允许任何人利用扩大公共投资、兴办公共事业来为单位和个人谋私利。

［1］ 易培强.扩大消费需求的关键：调整分配格局［J］.广播电视大学学报，2007，（4）：60-63.

［2］ 易培强.关于经济发展模式两个问题的反思——国际金融危机的启示［J］.湖南师范大学社会科学学报，2009，（3）：105-109.

［3］ 易培强.关于收入初次分配制度建设的思考［J］.湖南师范大学社会科学学报，2007，（4）：93-97.

［4］ 毛泽东邓小平江泽民论科学发展［M］.北京：中央文献出版社、党建读物出版社，2009.

［5］ 黄铁苗.马克思的节约理论及其现实意义［J］.中国社会科学，2008，（4）：36-51.

［6］ 王小鲁，樊 纲，刘 鹏.中国经济增长方式转换和增长可持续性［J］.经济研究，2009，（1）：4-16.

［7］ 温家宝.政府工作报告——2009年3月5日在第十一届全国人民代表大会第二次会义上［N］.光明日报，2009-03-15（1）.

Several Problems Strongly Needed to Be Solved to Improve People’s Livelihood

YI Pei-qiang
（College of Business，Hunan Normal University，Changsha，Hunan 410081，China）

The people-oriented concept is based on human life.Improving people’s livelihood is based on improving the income distribution situation.Increase the demand for mass consumption goods（including services） to supply is a necessary condition for improving people’s livelihood.The Government will earnestly follow the purpose of governing for the people，carry out service functions，which is an important guarantee for improving people’s livelihood.

improving people’s livelihood；income distribution；social security；commodity supply；governing for the people

C913.3

A

1000-2529（2010）03-0093-04

（责任编校：文 心）

2010-01-05

易培强（1935-），男，湖南醴陵人，湖南师范大学商学院教授。