公共危机治理中的志愿服务机制研究——基于汶川大地震的实证分析

史云贵，黄炯竑

（四川大学公共管理学院，四川成都610064）

公共危机治理中的志愿服务机制研究
——基于汶川大地震的实证分析

史云贵，黄炯竑

（四川大学公共管理学院，四川成都610064）

随着治理理论和实践的发展，公共危机的化解已由政府独揽的“管理”，向多元合作的“治理”转变。当今社会，由于公共危机的频发性、复杂性、高破坏性，它已成为政府和社会各界日益关注的重大问题。志愿服务凭借其自身的优势和特点，有效弥补了危机治理过程中的“政府失灵”与“市场失灵”，并成为一种不可或缺的社会力量。但在我国的公共危机治理实践中，由于志愿服务起步较晚，制度化水平低，机制不健全等，志愿服务面临不同程度的困境。构建一个系统、完善、科学的公共危机志愿服务机制，不仅有助于有效预防和缓解公共危机，有助于志愿服务活动的可持续发展，更关系到我国社会的稳定与和谐。

公共危机；治理；志愿服务；机制

从本质上讲，现代公共危机治理是一个政府与社会互动的过程，该过程依托于政府、非政府组织、公民、国际组织等多元主体的互动与合作。当前，我国的志愿服务已被放在了党政工作大局和经济社会发展全局中考虑，与时俱进地构建和完善志愿服务机制具有越来越重要的现实意义。

一、现代公共危机治理的逻辑走向：多元合作的治理模式

传统公共危机的应对视角，主要强调政府在危机化解中扮演着绝对的核心地位，从某种程度上说，其他社会主体难以真正参与危机化解过程，政府几乎扮演着一种独揽的角色。20世纪90年代以来，各国在政府和非政府的部门间建立起了一种合作对话机制，各种非政府的、非营利的组织发展迅猛，它们以各种方式同政府部门进行协商、对话与合作，推动了社会治理模式适应经济全球化、市场化的变迁和发展[1]。因此，公共危机的化解已由政府独揽的“管理”，向多中心的“治理”转变。诚然，以治理理论为底蕴的公共危机治理，显现出卓有成效的治理效果。但这种理论依然强调的是以政府为中心的参与治理，不符合对多元因素平等条件下的合作治理的构想。由于“政府失灵”和“市场失灵”的客观存在以及社会多元化带来的复杂性，传统的社会治理模式，即以政府为垄断的“中心—边缘”治理结构已经难以适应当下的复杂、多元的治理需要。

在现代公共危机治理的过程中，应以政府为主导，而不是以政府为中心，要改变原有的“中心—边缘”结构。以此为基础，与社会多元化相契合的现代治理模式只能是多元主体建立在信任、平等、自愿基础之上，以追求公共利益为诉求的合作治理。因此，在走向合作治理的历史进程中，让志愿组织和个人广泛、有效、平等地参与到公共危机治理的实践过程，直接关系到合作治理能否良性地运转。

二、现代公共危机治理不可或缺的力量：志愿服务活动

志愿服务活动所强调的，一是志愿，二是不为报酬，三是利他。志愿活动是在不为物质报酬的前提下，为推动人类发展、社会进步和社会福利事业而提供服务的活动[2]。因此，志愿组织作为开展志愿服务的载体，便具备了公益性、志愿性、自治性等特点。随着公共危机应对的概念框架从“管理”走向了“治理”，治理的结构也由绝对单一主体向多元化转变。在现代公共危机治理实践中，志愿服务缓解了政府的救援压力，提升了治理的整体性效果，并成为不可或缺的力量。其具体表现在以下几点。

一是志愿组织的自身特点与公共危机治理相契合。公共危机具有的突发性、频发性、危害性、急迫性以及复杂性等特点，而政府机构组织设计的层级制，导致行政命令只能依靠层层下达，时效性差，反应迟缓。此外，政府在危机治理过程中可供调配的物资、人力和财政等资源也是相对有限的，并不具有独揽危机的能力。然而，志愿组织却能以它独特的优势解决这一窘境，公益性和自治性使志愿组织比政府组织更具有渗透性和主动性；志愿组织及其成员的多元化和多样化，有利于满足救援和灾后重建的不同专业需求和技术指导，益于公共危机的消弭和正常状态恢复。

二是志愿服务是完善危机治理体系，弥补政府与市场双“失灵”的重要手段。在公共危机治理中，政府作为治理网络中最具有权威性的公共机构，它的存在就是为了管理公共事务，为社会提供公共产品与公共服务，即人们通常所说的，政府是为了弥补市场的不足或市场失灵的。仅仅依靠国家的计划和命令等手段，无法达到资源配置的最优化。尤其是在一些突发状态下，危机事件的不可预知性往往会加剧政府权力“失灵”[3]。“政府失灵”和“市场失灵”的风险不可避免地存在着，但在公共危机治理过程中所涌现的志愿服务恰恰是对两者失灵的有效补充。以此为基础，志愿服务参与公共危机治理的价值在于：一方面增强了社会应对公共危机的力量，另一方面降低了危机治理的成本。

三是志愿组织参与公共危机治理有利于实现社会公平，提高公民参与性。在危机治理的过程中，政府往往关注的范围是大多数人的利益，一些缺乏利益表达渠道的弱势群体极有可能被忽略，从而给社会和经济的发展带来了不稳定性因素。相比之下，志愿组织更多地将社会边缘化的弱势群体作为服务对象，并给予物质和精神救助，有益于消除社会的不稳定因素，维护社会公平，促进社会的和谐与发展。治理与善治理念下的公共危机化解，强调对社会治理力量多元化格局的关注，对社会组织和群体势力的重视与关注。志愿服务正是以一种迅速、灵活和积极的态度参与到危机治理的过程中，志愿者所产生的标榜作用和示范功能，将会唤醒更多社会主体和个体公民的参与意识。

三、我国志愿服务在公共危机治理中的机制困境

四川汶川特大地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震，震级达里氏8级，最大烈度达11度，余震3万多次，涉及四川、甘肃、陕西、重庆等10个省区市417个县（市、区），造成69227名同胞遇难、17923名同胞失踪，直接经济损失8451亿多元[4]。据共青团成都市委的统计数据，震后两天内已有2400余名志愿者进行登记，接听热线电话3100余次，并累计向都江堰、彭州派出志愿者达1450名，向社区派出志愿者600余名开展救灾物资劝募活动。这仅为官方登记入册的数据，还有大量“草根”NGO和个人自发涌入灾区。汶川大地震使志愿服务达到了高潮，充分展现了新时期中国的志愿精神，但在其中也存在着不少问题。

（一）志愿服务的整合机制缺失，产生负效应

志愿者根据来源，可分为组织化社会志愿者、青年志愿者、自发社会志愿者。当公共危机发生后，志愿组织出于救助和慈善之心便随之响应，迅速进入到危机治理的过程中，主动地承担应有的社会责任。在“5·12”大地震中，绝大部分青年志愿者由各级团委负责招募和派遣，组织化高、纪律性强，能有条不紊地协助当地政府部门开展抗震救灾工作，并成为抗震救灾的中坚力量。但是，仍有不少志愿者在未经注册、登记的情况下，便自发组织或单身前往重灾区，该类型的社会志愿者占志愿者比例的50％以上。他们的行动由于具有一定的盲目性、无序性和流动性，政府又缺乏相应的整合和监管机制，给救援工作带来了不必要的负担。政府在志愿力量整合方面的薄弱，固然存在着能力的问题，更是机制缺失所致。

（二）志愿服务协调机制缺失，志愿者被置于多头管理之下

在汶川大地震的志愿服务实践活动中，由于志愿者管理和协调上分工和责权的不明确，出现了多头管理的问题。志愿者服务所在地的政府机构负责志愿者具体任务的安排和划分，对志愿者具有统一指挥与协调的权力。而上级政府部门和志愿者协会，作为志愿者的招募和派遣方，也享有对志愿者的管理和监督权。因此，一旦志愿者组织机构和当地政府部门之间沟通、计划安排出现问题或冲突时，便会造成管理、指挥上的不一致，多头管理使得志愿者无所适从。甚至，出现一些志愿组织擅自将志愿者调离服务区域，严重地影响了抗震救灾活动的有效开展。

（三）志愿服务的信息发布机制缺失，志愿服务即时信息“中断”

在汶川大地震中，由于政府缺乏志愿服务的信息发布机制，各受灾区域所需志愿者具体情况（如志愿者的数量、志愿服务类型）外部无法获知，志愿服务信息处于“中断”的状态。在“5·12”大地震中，灾区信息发布滞后和缺乏时效性是一种较为普遍的现象。在信息相对封闭的情况下，大量自发的社会志愿组织和个人，只能通过新闻媒体报道的受灾情况，凭借着一腔热情，盲目地蜂拥至汶川、北川、都江堰等重灾区。这一现象，造成了重灾区志愿者大量过剩，并给当地政府救援工作加大了难度。

（四）志愿服务保障机制缺失，志愿活动可持续性差

在“5·12”抗震救灾中，一些地方政府部门和官员缺乏“以人为本”的理念，对于志愿者的使用缺乏科学规划和合理轮替，从而出现了一些志愿者连续工作10个小时以上的现象。甚至，不少志愿者由于长时间过度劳累，体力透支，再加之灾区环境恶劣，致使从灾区返回后出现生理和心理疾病。在某种程度上讲，汶川地震中的志愿服务，是在一个缺乏保障机制的环境下进行的。因此，志愿服务难以持续地进行，灾区志愿者的潮退现象是不可避免的。

（五）志愿服务缺乏培训机制，志愿者专业化水平亟待提高

在“5·12”大地震中，很大部分的志愿者是通过当地团委报名加入到志愿服务活动中的，其主要以中青年为主，其中包括众多的在校大学生。这一类的志愿者大部分未经过专业技能的培训，仅凭感性的情感，对灾区特定环境下的艰苦性、危险性缺乏足够的认识和心理准备。这类志愿者到达灾区后，地方政府机构对其难以统一地指挥和调配，一定程度上产生了“志愿失灵”。所谓“志愿失灵”就是志愿原则无法有效配置慈善资源，导致志愿组织的志愿行为偏离公益道德理想或公益运行机制，而出现的公益不足或价值取向的非公共性现象，进而造成志愿组织在满足社会需求、提供志愿产品和服务等方面产生的功能缺陷和效率困境。主要表现为：公益不足、效率低下、非志愿化、志愿服务的功利主义[5]。此外，更为严重的是，一些从灾区返回的志愿者由于目睹了惨状和受到了惊吓，产生了“心理应激障碍”反应，不同程度上出现了心理疾病，影响其正常的生活和学习。

四、我国志愿服务可持续发展的有效路径：构建完善的志愿服务机制

要想实现公共危机治理良性运转，志愿服务机制的构建和完善是不可或缺的。志愿服务机制的构建是一个规范化、制度化和系统化的过程。然而，志愿服务机制的构建，必须与本国的国情和治理情境相适应。

（一）志愿服务的生成机制

志愿者个体的不断生成和孕育，是志愿活动有效进行和可持续发展的前提和基础。鉴于此，志愿服务生成机制成为志愿活动可持续发展的首要机制，它包括内在生成和外在生成。内在生成指志愿服务的动机来自本人，而外在生成则指受志愿文化和志愿精神催化，加入到志愿服务活动的组织或个人。因此，志愿服务的生成机制应从内在和外在两个方面进行构建。内在生成机制的构建，应树立社会主义价值观，将志愿精神与社会主义荣辱观相结合，实现志愿者个人价值与社会价值的高度统一。外生志愿机制的构建，一是弘扬志愿者精神，传播志愿理念，在全社会形成良好的互帮互助、甘于奉献的氛围，让志愿服务活动成为社会上广泛接受和认同的有意义的活动。

（二）志愿服务的培训机制

志愿服务培训，首先要以实效作为目标，建立科学培训内容体系。具体的培训内容有两个方面，一是志愿者“心理危机干预”培训，二是专业知识培训。心理危机干预是指发生灾难、火灾、地震等突发事件时，为防止当事人及相关人员产生心理应激障碍，而对他们进行的心理辅导及治疗[6]。专业知识培训，就是利用专家教授和社会培训机构的力量，开展案例教学、现场演练等多种形式培训活动，提高志愿者的专业知识和救援能力。其次，建立层级式的志愿服务培训机制，即上一级志愿者管理机构负责对下一级志愿者的培训，在完全了解下一级志愿者队伍对培训内容的理解后，帮助和指导下一级志愿者队伍对再下一级的志愿者队伍的培训。

（三）志愿服务的参与机制

志愿服务参与机制的构建，须解决如何让志愿者参与进来和进入后如何参与的问题。首先，对于如何让志愿者参与进来问题，主要涉及志愿者招募制度的规范化和日常化。因此，志愿者的招募与筛选成为组织和个人能否进入志愿服务队伍首要环节，起着“过滤器”的效用。危机治理中的志愿服务具有针对性和实效性特点，应加强各级团组织、民政部门、社会组织的沟通，优化注册流程，并提供快捷网络注册方式。此外，还应建立志愿者专业人才数据库，完善对志愿者分类、分级管理工作，对专业人才实施动态跟踪。其次，对于进入后如何参与问题的解决，依赖于志愿服务管理机制的建立。志愿服务的管理机制，一方面是政府对于志愿组织活动的有效监督与管理，另一方面是志愿组织自律机制。以此为基础，志愿者才能有序、有效地参与危机治理过程，发挥志愿服务的最大社会效应。

（四）志愿服务的协调与整合机制

现代公共危机治理体系是政府组织与非政府组织、公民、企业、国际组织等多元主体有效互动，而形成的一个资源互补、权力分享、风险共担、彼此依赖的网络框架。因此，政府有效的协调成为危机治理网络良性运行的关键，它主要分为纵向协调与横向协调两个维度。纵向协调，需要各级政府厘清志愿者调配的权限和范围，避免造成“越位”与“缺位”，从而使志愿组织摆脱多头领导的窘境。横向协调则需要志愿组织服务所在地的政府加强与志愿组织的信息沟通和资源共享，滚动发布本区域志愿服务的即时信息（如志愿服务种类、人数、具体地点），引导志愿组织有针对性地开展志愿服务，实现合理化配置。此外，当地政府还要合理划分本辖区志愿服务工作，协调好各志愿组织之间的关系，避免出现各自为政的局面。志愿服务作为一种社会资源，它存在着内在志愿资源和外部志愿资源的区分。灾情的化解过程，是一个“他救”与“自救”互助的过程。危机一旦发生，政府应首先迅速地整合内在志愿资源实施“自救”，并积极引入和合理利用外部志愿资源，从而使二者相互交合，相互补充，形成最强大的合力。

（五）志愿服务的保障机制

任何一种社会活动可持续的发展，都必须以强有力的保障机制作为后盾，志愿服务也毫不例外。志愿服务的保障机制，主要包括以下五个方面：（1）政策支持。政府应制定一系列的政策扶持志愿服务事业的发展，如返还所得税制度、面向包括志愿服务组织的便利捐献制度和政府委托志愿组织完成一些政府职能的工作。（2）社会支持，包括社会机构、企业、学校、大众传媒支持。社会机构、工商企业和学校的支持，就是组织内部倡导志愿精神，塑造志愿文化，鼓励志愿行动。大众传媒的支持则是利用其舆论和宣传，弘扬志愿精神，提高公众志愿服务的热情。（3）资金支持。志愿服务如完全依靠参与者自身的热情和社会责任感难以延续，要形成志愿服务资金支持渠道的多元化。如将政府资助变为竞争性资助，实行志愿服务资金捐助税收减免待遇。（4）法律支持。目前，我国尚未出台专门针对志愿者或志愿服务的国家法律或法规，应加快志愿者或志愿服务的立法，以法律的形式明确志愿者的权利与义务，保障其合法权益。（5）激励机制。按照马斯洛需要层次理论，志愿者追求的是尊重和自我价值的实现。因此，激励对于志愿者群体而言极其重要。激励应将组织激励、他人激励和社会激励相结合，采取多样化的激励形式，保持志愿服务的可持续发展。

[1]张康之.论参与治理、社会自治与合作治理[J].行政论坛，2008（6）.

[2]丁元竹，江汛清，谭建光.中国志愿服务研究[M].北京：北京大学出版社，2007：1.

[3]高会宗.市场经济中的政府失灵及其防范[J].政治学研究，1998（1）.

[4]胡锦涛总结汶川地震抗震救灾：创三个历史之最[EB/OL].（2008-10-08）[2009203203]http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2008/10-08/1404607.shtml.

[5]顾敏燕.汶川大地震中的“志愿失灵”[J].社会福利，2009（2）.

[6]何海燕.危机管理概论[M].北京：首都经济贸易大学出版社，2006：116.

[责任编辑 孙景峰]

D632

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1000-2359（2010）01-200702-04

史云贵（1971-），江苏铜山人，四川大学公共管理学院副教授，历史学博士，主要从事现代社会治理模式研究。

四川省教育厅人文社科重点研究基地重点项目“完善抗震救灾自愿者管理制度研究”（FZFK08-07）

2009－11－02